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山域管理失落的一角:防止成本外部化,立法管理登山產業刻不容緩

近期戒茂斯、眠月線、松羅湖、南湖圈谷等地,都出現了同一款式的帳篷。圖為松羅湖。 圖/聯合報系資料照
近期戒茂斯、眠月線、松羅湖、南湖圈谷等地,都出現了同一款式的帳篷。圖為松羅湖。 圖/聯合報系資料照

最近看一些網路社團的照片,戒茂斯、眠月線、加羅湖、松羅湖、新達營地、南湖圈谷等地,都出現了同一款式的帳篷;最新的地點則是出現在檜林保線所,隨著需時不長的能高越嶺道成為又一個熱門路線,這個現象也很快地進駐了這條美麗的古道。

照常理測度,每人對於帳篷的喜好與需求各不同,自組隊伍應不易攜帶同款帳篷,更別說同款帳篷整齊劃一的出現在某一特定位置,該現象在周末連假最為明顯。那麼,或許最大的可能就是商業隊伍。事實上,我跟團時就住過加羅湖的「搖滾區」,到了現場後,業者指出這一排都是他們的帳蓬(同款式),我只要隨便挑一個空的鑽進去就好。

現在山域政策最弱的一環,就是政府對商業服務無法可管。商業服務包含什麼呢?臺灣目前尚未有法律定義,但我們可以借鏡美國國家公園的範例——只要是兩造有「交換關係」,就會被定義為商業行為,最普遍的就是付錢換取服務。所以說除了必要費用平攤的自組團和社團隊伍外,管理單位轄區內執業的嚮導、協作、供餐業者、接駁車等皆在此範圍之內,或也可稱為登山服務產業。

平心而論,山屋都是納稅人的錢所建,國有地也是全民的公共資源,憑什麼拿來當成生財工具又不必負相應責任?憑什麼業者可以把它當成營業據點,趁時間還早就搬出藏好的帳篷,搭在最佳地點,讓後來者只能摸摸鼻子去找別的位置?又憑什麼供餐的內容越來越豪華,我們卻發現無法可管廚餘的處理方式?相似的問題,現在正在越來越多山友的心中盤旋不去。

同款帳篷整齊劃一的出現在某一特定位置,該現象在周末連假最為明顯。圖攝於雲稜山屋。 圖/作者自攝
同款帳篷整齊劃一的出現在某一特定位置,該現象在周末連假最為明顯。圖攝於雲稜山屋。 圖/作者自攝

沒有契約,就管不到登山商業服務業者

並非我老是針對商業服務業者,事實上,我大部分的長天數行程都有嚮導跟協作相伴,自組的經驗反而占少數,身為消費者,我算是看得不少了。也因為看得不少,我想要改善這個環境,才投注許多時間研究政策。

無法可管的最關鍵之處,就是這些業者跟政府沒有任何形式的契約關係。玉山排雲山莊的外包供餐目前算是一枝獨秀,但這必須要有不分平假日都有充足客源的市場為基礎,其他地方比較難達到這樣的經濟規模。

另方面,嘉明湖兩座山屋和一個營地則是由林務局臺東林管處每年發包給米亞桑戶外中心管理,也是個好範例,但由於缺乏法源依據,無論是林管處或米亞桑都管不動路線上的其他業者,更別說是戒茂斯這條熱鬧的替代路線了。

這麼簡單的問題,不用研究山域政策也能明白——因為沒有契約關係,就沒有責任與義務。自組跟商業並無高下之別,只是大家都同為山林資源的使用者,但登山服務業者因以營利為目的,應該付出更多責任,而不該把成本外部化。

民眾選擇自組者,當透過長期宣導教育來提升素質;民眾選擇商業隊伍者,當透過契約關係來規定業者對公共資源使用、登山安全和環境保護的義務,這是政府宣布山林解禁之後,還懸而未決的重要議題之一。

我們不能天真認為所有山友和業者都會嚴謹自律,我認為針對商業這一塊,如果缺乏於法有據的定義,又缺乏契約關係(也可以理解為列管)為基礎,任何舊有框架下的努力都是事倍功半。

舉例來說,假如有商業隊伍違規以人頭申請山屋床位或營位,或是經查因嚮導專業能力不足引致山難等,現行體制非但無法精準區分商業與非商業,針對這類情事也只能禁止入園或協商解決,懲治作用難以上達業者本身。久而久之,少數不肖人士鑽漏洞成習慣,成為了亂象的源頭。

嘉明湖兩座山屋和一個營地,目前由林務局臺東林管處每年發包給米亞桑戶外中心管理。圖為嘉明湖山屋。 圖/鳴人堂提供
嘉明湖兩座山屋和一個營地,目前由林務局臺東林管處每年發包給米亞桑戶外中心管理。圖為嘉明湖山屋。 圖/鳴人堂提供

玉山排雲山莊雖然外包供餐算成功例子,但這必須要有充足客源作為市場基礎, 圖/聯合報系資料照
玉山排雲山莊雖然外包供餐算成功例子,但這必須要有充足客源作為市場基礎, 圖/聯合報系資料照

宣導是長久之計,立法管理則需要立即行動

如果把問題丟給地方管理單位,就像是要他們拿槌子轉螺絲,箱子裡沒有適合的工具,能期待什麼?若又把問題推回給登山客不自律,就像是夜市裡不設垃圾桶一樣——也許政府可以叫逛夜市的人把垃圾帶回家,但實務上不可能,那麼環境髒亂就是管理者的失職。

常見的方法是由攤商組織來設置垃圾桶、外包清潔服務,然後每月向攤商收清潔費。畢竟維護營業場所乾淨是業者共同的責任,滿地垃圾、蟑螂老鼠亂竄的地方不會有人想去,必定反過來傷害他們的利益。

但以山域來說,期待業者自行組成類似的永續發展協會不太實際,而是必須要經由公權力全面管理商業行為,而非依賴地方管理單位各自協商。也許這樣的觀點比較極端,但以周末連假的熱門登山路線盛況而言,我們必須轉換視角,從「觀光」的角度來看待山域商業行為,而非如過往單純的嚮導服務、協作服務和供餐服務。

另一方面,由於網路資訊發達和商業服務降低門檻(亦可稱觀光化)之故,現在登山活動的從事者組成非常多元,已絕非岳界前輩所知的「山友」,不少是直接來自「大眾」這個群體的觀光客。

對於觀光客來說,他只是繳錢參加一個比較考驗體能的商業行程,一來或許會認為收拾善後不是自己的責任,二來對生態保護和登山安全的觀念一知半解。在此情況下,我們更需要業者發揮更多安全、教育、環保等方面的功能,但要達到這一步,就非得要政府帶頭立法才行。

當然,拿夜市舉例並不是指山上要廣設垃圾桶,而是業者要為營業場所的整潔付出更多責任。民眾的宣導和教育是長久之計,但從立法、修法開始妥善管理商業行為,是個可以立即著手辦理的工作。

小結

放眼國際上體制成熟之處如冰島、加拿大、美國或紐西蘭,只要從政府的索引網站就能查到有那些公司提供這一類服務,例如泛舟、多日健行(backpacking)、冰攀(ice climbing)、山地自行車(mountain biking)等,讓民眾或國際觀光客能有所依循。反觀臺灣,少了契約關係,我們的政府完全無法提供這個名單,不只大眾無所適從,國外訪客更是丈二金剛摸不著頭腦。

展望未來,有了一套好的管理框架,臺灣得天獨厚的山水也才有機會開發出更多受國際歡迎的新型態觀光活動,例如溯溪、溪降(canyoneering)、山地自行車等等。

我們需要積極督促中央政府革新這整套事業框架,才能有好的條件發展山岳觀光。避免熱門路線的體驗持續劣化,讓下一個到來的人也有權享受同樣美好的自然環境。

若要發展更多新型態觀光活動,我們必須要有一套好的管理框架。圖為嘉明湖。 圖/鳴人堂提供
若要發展更多新型態觀光活動,我們必須要有一套好的管理框架。圖為嘉明湖。 圖/鳴人堂提供

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