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白宮繼任者的挑戰:川普政策遺產下,拜登的國防走向與對台影響

美國大選餘波盪漾,已有不少媒體與專家開始討論拜登政府的可能國防政策變革,以及對台灣所產生之影響。 圖/法新社
美國大選餘波盪漾,已有不少媒體與專家開始討論拜登政府的可能國防政策變革,以及對台灣所產生之影響。 圖/法新社

美國大選餘波盪漾,但似乎目前大勢指向拜登當選執政。已有不少媒體與專家開始討論民主黨政府的可能國防政策變革,以及對台灣所產生之影響。

其實,現在就談任何具體政策動態恐怕為時尚早,但或許可以先初探美國政策在現實侷限下的延續與變動空間。而現階段較堪參考的研判依據,就是拜登國安團隊高層對國防施政的見解與主張。

美國防政策的可能變化

在國防領域,可能的部長人選包括歐巴馬時期的國家安全顧問蘇珊・萊斯(Susan Rice),以及曾因在伊拉克作戰而傷殘的聯邦女參議員達克沃斯(L. Tammy Duckworth),但一般認為呼聲最高的,似乎是前國防部政策次長佛洛諾伊(Michèle Flournoy)。根據圈內人士觀察,佛洛諾伊女士若出掌國防部,其施政重點將放在汰替舊裝備節約資源以加大對新進技術的投資。

這裡説的「汰替」主要是停止採購某些現役裝備,並將投資焦距轉向加速研發產製新一代系統,而非逕行在短期內汰除所有的那些型現役裝備。一般預期佛洛諾伊技術押寶的兩大領域為:

  1. 多系統整合:在強權衝突場景下,以確保美軍「指管通資情監偵目獲」(C4ISTAR)優勢,像美軍正積極發展的「聯合多領域指管系統」(JADC2);
  2. 人工智能加持的無人系統:如無人機、無人艦艇、無人戰鬥車輛等,以在同等人力財力資源下,提供較高之戰力乘數與任務多元性。

誰可能是新任美國國防部長?目前呼聲最高咸認為前國防部政策次長佛洛諾伊(左)。 圖/美聯社
誰可能是新任美國國防部長?目前呼聲最高咸認為前國防部政策次長佛洛諾伊(左)。 圖/美聯社

在此同時,佛洛諾伊似乎對美軍核子武器系統更新的優先順序也可能進行調整捨取,譬如維持興建新一代的彈道飛彈潛艦,但重新評估發展新型核彈頭並削減整體核武部隊預算,以釋放資源來支持其前述之主軸建軍思想。

美軍目前因長期在全球多處部署或用兵消耗過劇導致「過勞」現象,以及因其身陷低強度「野火」戰爭,無法針對未來與大國爭霸之高強度戰爭做出充分的建軍投資等問題,其實筆者早在20年前科索沃戰爭時就曾為文預言了。如今美國欲在數量與質量上重建軍力,並恢復高強度戰爭所需之戰備程度,不僅需要調整投資,更需要時間。一般認為,這個過程可能得要上10年的努力。

這也就是佛洛諾伊似乎對五角大廈的「戰略能力辦公室」(Strategic Capabilities Office/SCO)賦予厚望的原因。該單位係前美國國防部長卡特(Ashton Carter)於2012年擔任副部長時設立,並在其大力支持下,設法將現有裝備與技術轉換為創新作戰能力,曾獲致一定成果,但在川普政府時期卻逐漸式微。也就是說,佛洛諾伊顯然希望美軍也能藉由「創新、非對稱」,走向較精打細算的建軍以維持中近期內足以對抗類似中俄等「近儕敵手」(near-peer adversary)之戰力。

當然,一般台灣人比較關心的,或許是拜登政府對台海安全的政策態度會有何改變。

預計佛洛諾伊技術押寶多系統整合與無人系統。圖為美軍研發中MQ-25無人加油機。 圖/波音網站
預計佛洛諾伊技術押寶多系統整合與無人系統。圖為美軍研發中MQ-25無人加油機。 圖/波音網站

拜登政府對台海安全的態度

眾所周知,基於戰略競爭也礙於美國國內政治現實的原因,對中共採取強硬態度已在過去數年來成為美國兩黨的共識。再加上,此次選舉結果,共和黨基本上保住了參議院的至少半數態勢,甚至還在眾議院增加了若干席次,對於立法部門的制衡力並未衰減。是以,就算拜登有意重回克林頓政府後冷戰初期美中關係的美好歲月,也很難如願。

事實上,鑒於中共近年來在印太地區的種種銳進態度與軍事挑釁作為,很難想像拜登政府會過於軟化對中共的戰略態勢與國防針對性。拜登自己的國安團隊,基本上都主張美國必須對北京維持堅定立場。

譬如説,佛洛諾伊女士就認為美國固然仍可與北京在共同利益議題上尋求合作,但勢須嚇阻中共在亞太區域的擴張行動。而相對川普的單邊獨行主義,拜登與其國安團隊更傾向於聯合區域盟邦,共同抗阻中共對其核心利益採取軍事冒進或恫嚇,至少也希望能對北京施壓。

美軍太平洋艦隊伯克級導彈驅逐艦馬斯廷號於8月18日通過台灣海峽。 圖/美軍太平洋艦隊
美軍太平洋艦隊伯克級導彈驅逐艦馬斯廷號於8月18日通過台灣海峽。 圖/美軍太平洋艦隊

雖然説美國對中共強硬並不就一定意味著會對台灣好。但在美中整體關係走向多領域競爭對峙取代合作共治的大趨勢下,台北寄望左右逢源的理想(但短暫)時代已不可復得,而勢必得選擇比較接近華府或北京之間的一方。美國的新政府會怎麽看待台灣這個伙伴呢?

拜登團隊少數在兩岸問題上發表過較具指標意見的,是曾任拜登副總統時國安副顧問的瑞特納(Ely Ratner)。根據他今年8月在寶森基金會(Paulson Institute)網播訪談時所闡述的想法,瑞特納並不認同美中關係必走向冷戰的看法,而在台灣問題上,則主張「重新思考與台灣的未來關係、維護台海和平、保障台灣的民主並避免與中國的衝突」。

而民主黨智庫「新美國安全中心」(CNAS)去年12月出版的「迎接中國挑戰」報告(亦是瑞特納領銜撰寫),則提出「強化與台灣外交及安全關係」的建議,其中具體項目包括優先提升台灣挑戰中共武力投射之能力、發展並落實針對中共進犯/威迫台灣之應對作戰構想、甚至鼓勵台灣囤積糧彈油料醫藥等戰備物資、協助台灣鏟除中共統戰影響力等。

當然,這些思維是否(或多少程度)會成為拜登政府的主流政策,仍待就職後觀察,現在毋須揣測。

今年9月,美軍P-8A反潛巡邏機一度距離距中國廣東88.5公里進行偵查。 圖/路透社
今年9月,美軍P-8A反潛巡邏機一度距離距中國廣東88.5公里進行偵查。 圖/路透社

川普政策遺產形塑繼任者對中政策

前述的許多民主黨策士主張,基本上跟川普政府過去幾年所積極推動的並無本質上差異。講得再務實一點,縱使拜登有意在對中政策上改弦易轍,然至少在可見未來,他還是必須在川普政府所塑形的戰略環境與國際關係脈絡侷限下推動其新政策方略。

真相是,面對中共將經貿、政治、軍事、宣傳等全領域武器化的整體鬥爭戰略,若非川普政府過去幾年來的獨斷獨行與動輒施壓,會有幾個印太盟邦願意干犯大不諱去選擇站隊華府而開罪北京? 拜登基本上將繼承川普在印太地區遺留下來的相對「有利」盟邦態勢,只不過得以用較溫和的方式繼續推動圍堵中共的網絡。

川普在美中台關係上的看似莽斷獨行,不敢説整體而言對台灣一定怎麽好,但至少曝露出了中共部分所謂「政策紅線」的真相,可供拜登及後繼政府參考。

例如,2011年歐巴馬政府礙於北京「紅線」的警告,決定拒絕對台灣出售F-16C/D戰機,但2019年川普敲鑼打鼓了好幾個月要賣F-16 Block 70,今年又以同樣手法炮製售我射程可達中國的陸攻飛彈,北京卻都未做出什麽激烈反應。而在提高美方官員訪台層級,以及曝光我軍方高層赴美交流活動等方面,過去幾年則更是大有突破,雖未臻完美卻對台灣而言確有淨斬獲。故川普被視為莽撞妄為的舉措,其實創下了對其後繼者有利的先例與運作裕度。而這或許正是川普急於在其執政最後兩個月的時間裡,盡可能深化其對中政策遺產的重要原因。

過去幾年,提高美方官員訪台層級以及曝光我軍方高層赴美交流活動等方面大有突破。圖為8月10日,總統接見「美國衛生部長阿札爾訪問團」。 圖/總統府
過去幾年,提高美方官員訪台層級以及曝光我軍方高層赴美交流活動等方面大有突破。圖為8月10日,總統接見「美國衛生部長阿札爾訪問團」。 圖/總統府

譬如說,美國國務院即將發表的「中國挑戰之要素」報告雖非正式政策宣告,更無法與當年將圍堵蘇聯定調為國策的「NSC-68號文件」相提並論,但其視角、分析與意旨卻明顯與「冷戰之父」肯楠(George F. Kennan)著名的「蘇聯當局行為之根源」長文頗有近似之處。亦即,疾呼美國須嚴謹面對「攸關存亡之威脅」(mortal threat),並重新擁抱盟邦合作的示警檄文。

而美國國務卿龐培歐日前對於台灣不屬於中共的發言,其實也很可能是此思維的體現。故與其說是龐培歐混淆了本來就是迫於當年冷戰態勢下與中共妥協之產物的美中台關係基礎,倒不如說川普政府在其最後日子裡,不僅意在對任何後繼政府試圖與中共妥協的努力布置障礙,其實也為後來者提供了更寬闊的路線彈性。

無論是拜登還是之後的美國執政者,大可選擇否定龐培歐的說法,甚至設法回到歐巴馬與之前的對中共傳統路線,但他們也可在對美國核心利益有必要時援引川普政府所開的先例。是以,對於川普政府的政策遺產,我們無需以眼下利鈍論之,而應視其對未來之潛在價值。

最後,有鑒於前述美國對重建軍力與戰備所需之新的投資與時間優序、焦距重點,可以預見美方仍將繼續提倡,甚至還可能會更強調要求台灣更積極、具體、廣泛落實「創新、非對稱」防衛與重視中短期威脅的建軍方針,以為台灣(以及美國暨其印太盟邦)爭取整建對抗中共所需軍力的時間。對此,當局者應要有所領會與準備。

對於川普政府的政策遺產,我們無需以眼下利鈍論之,而應視其對未來之潛在價值。 圖/法新社
對於川普政府的政策遺產,我們無需以眼下利鈍論之,而應視其對未來之潛在價值。 圖/法新社

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