親愛的網友:
為確保您享有最佳的瀏覽體驗,建議您提升您的 IE 瀏覽器至最新版本,感謝您的配合。

狼真的來了:法國解除「口罩武裝」,卻迎來疫情爆發?

法國人不喜歡戴口罩,他們普遍認為,生病的人才需要戴口罩。攝於3月15日。 圖/路透社
法國人不喜歡戴口罩,他們普遍認為,生病的人才需要戴口罩。攝於3月15日。 圖/路透社

2019新型冠狀病毒疾病(COVID-19,法國普遍以Coronavirus稱之),隨著疫情今年1月在中國武漢爆發後,臺灣乃至全世界都出現「口罩之亂」。中國人在世界各地掃貨,將全球的醫療物資——特別是口罩——輸往中國抗疫。無獨有偶,3月開始疫情在歐美各地大爆發。這時中國疫情相對趨緩,中國的工廠恢復口罩產能,再度開始出口口罩,換成世界各國到中國去搶口罩,甚至有國家派軍警護送口罩的新聞。

以法國來說,3月1日時全法國有130人確診,至3月17日已破6,000例,法國總統因而宣布封城15天,全法國停課停市,人們各種移動及接觸務要降到最低。但疫情未見減緩,反而失控地繼續直線飆升,3月27日法國總理宣布再延長封城至4月15日。至筆者截稿日(4月5日)時,法國確診人數已達70,478人,5,889人過世。

法國人不喜歡戴口罩,他們普遍認為,生病的人才需要戴口罩。生病就留在家裡休息,既然不出門,所以也不需要戴口罩。因此如果你是健康的人,不需要戴口罩。當疫情在中國爆發時,不止一個法國人告訴筆者,「根據政府官員的說法」,健康的人不需要戴口罩。除非是FFP2口罩,否則一般外科口罩只能保護自己不傳染給別人,不能防止別人傳染給自己,因為病毒太小,外科口罩的過濾效果有限。

等到3月疫情開始爆發,法國各省紛紛淪陷,各地醫院開始戰備時才發現:糟了,沒有口罩。

等到3月疫情開始,各地醫院開始戰備時才發現:糟了,沒有口罩。攝於3月31日。 圖/路透社
等到3月疫情開始,各地醫院開始戰備時才發現:糟了,沒有口罩。攝於3月31日。 圖/路透社

口罩到用時方恨少

根據記者報導,承平時期全法國醫療體系每週消耗約400到500萬個醫用口罩。抗疫大戰全面開打後,每週要消耗約5,000萬片醫用口罩,是平常的十倍。法國衛生部長Olivier Véran於3月21日記者會時表示,法國十年前配備有10億片外科口罩,6億片FFP2口罩(相當於N95等級口罩)的庫存。

好漢不提當年勇,請問法國現在庫存多少口罩?

疫情開始時,全法國(只)有1億1千700萬片外科口罩庫存,最多只夠三週的抗疫作戰用量,而且沒有任何FFP2口罩的戰略庫存(stock stratégique)。3月21日記者會當天,法國統計庫存8千100萬片外科口罩、500萬片FFP2口罩。

衛生部長Olivier Véran繼續說,法國已經發出全球訂單,將訂購2億5千萬個外科口罩,鼓勵私人捐贈口罩給醫療單位,並感謝私人企業如LVMH(就是生產LV精品包的公司)將工廠轉型改產製口罩。「我知道我們的口罩庫存還能用多久,但我不知道疫情還有多久。」「我們目前口罩的產量是每週600萬片,到4月時將能增加到每週800萬片。」

根據記者的採訪,法國現在第一線醫護人員除了盡量節省口罩消耗,也開始把口罩消毒重複使用,或拿過期的庫存口罩應急。

法國曾經是個配備有16億片口罩的「口罩大國」,怎麼十年後落到不及當年一成的庫存量?攝於4月3日。 圖/法新社
法國曾經是個配備有16億片口罩的「口罩大國」,怎麼十年後落到不及當年一成的庫存量?攝於4月3日。 圖/法新社

法國口罩戰備的頂點:H1N1

法國曾經是個配備有16億片口罩的「口罩大國」,怎麼十年後落到不及當年一成的庫存量?

法國衛生部長「口罩記者會」後幾天,各家新聞媒體都發表專文討論法國口罩短缺的問題,其中巴黎第二大學資訊及通訊科學Arnaud Mercier教授發表了一篇幅扼要的小論文〈法國口罩荒:國家決策歷程探源〉(La France en pénurie de masques : aux origines des décisions d’État),可能是短期內對此議題最完整的研究。

根據Arnaud Mercier教授的研究,法國最早在2005年5月時,法國參議院(Sénat)就出版了一份關於傳染病風險的研究報告。該報告指出,面對未來新興的傳染病,一旦傳染病發展到人傳人的階段,為了替醫學界爭取時間研發藥物及疫苗,建立人際間物理上的區隔即有必要。

而為要達到此目的方法之一,就是要讓人們能取得口罩。雖然外科口罩提供的保護效果有限,如能提供更高級口罩最好,但成本相對提高。「預備足夠數量的口罩勢必要支出高額的成本,但同時為了避免癱瘓國家運作,從此角度來看,這些成本相對來說是值得的。」

不到一年後,另一份國會報告指出,參考亞洲流感的科學研究報告,尤其是SARS期間的香港經驗,佩戴口罩能明顯有效的降低呼吸道感染的人數。該報告的結論是,「有效對抗流感建議採用FFP2等級的口罩」。

基於這些研究以及預期2006年會有嚴重的流感流行,法國政府從2005年開始陸續採購一般外科口罩以及FFP2口罩。考量到一個口罩最多只能使用4到6小時,一旦疫情爆發,只計算醫護人員,法國每天預計就會消耗200萬片口罩。

經過三年多的「戰備」,2009年5月H1N1新型流感在全球出現大流行跡象時,根據法國衛生部報告,法國庫存有7億片的FFP2口罩、10億片的外科口罩。當年的衛生部長,藥學背景出身的Roselyne Bachelot(在薩科吉總統任內,於2007年至2010年之間擔任法國衛生部長)用盡全力備戰。依2009年的財務統計,為了對抗H1N1疫情,法國支出約10億歐元採買疫苗及醫療器材,其中1億5千萬歐元用來買口罩。

但H1N1的疫情並未如預期的嚴重,也沒有演變成大流行的傳染病。大批的口罩、疫苗沒有派上用場,最後只能堆在倉庫。而大量疫苗的訂單取消,導致賠付了幾百萬歐元的違約金,這些後續的混亂被當成笑話看待,直接導致隔年Roselyne Bachelot的去職。

經過H1N1疫情後,從2011年開始,法國將口罩儲備分成「戰略儲備」與「戰術儲備」。攝於3月11日。 圖/美聯社
經過H1N1疫情後,從2011年開始,法國將口罩儲備分成「戰略儲備」與「戰術儲備」。攝於3月11日。 圖/美聯社

法國總統宣布封城15天,全法國停課停市,人們各種移動及接觸務要降到最低。攝於4月2日。 圖/法新社
法國總統宣布封城15天,全法國停課停市,人們各種移動及接觸務要降到最低。攝於4月2日。 圖/法新社

法國逐步解除「口罩武裝」

法國的「戰備口罩」,成是靠H1N1,敗也是因H1N1。

經過H1N1疫情後,從2011年開始,法國將口罩儲備分成「戰略儲備」(stocks stratégiques)與「戰術儲備」(stocks tactiques)。

「戰略儲備」是「國家級健康儲備」(stock national santé),數量龐大,由國家專門機構購置、管理及保存,預防國家級大規模緊急疫情爆發時所需。「戰術儲備」由第一線緊急救護機構SAMU、SMUR(相當於臺灣的消防救護單位)用自己的預算購置、管理及保存。這套區分的邏輯是,一旦大規模疫情初期開始爆發,第一線救護單位先用自己的「戰術儲備」應戰,並視疫情需要時再啟用「戰略儲備」增援。

Arnaud Mercier教授說,這是法國解除「口罩武裝」的第一步。名義上是國家「分配」給第一線醫療院所、救護單位採購儲備口罩的責任,實際上是將預防大規模傳染病疫情的責任「轉嫁」給第一線的醫護單位。問題是,這些第一線的醫護單位,平常各自有自己的預算考量,不會編列預算針對大規模疫情「超買」口罩,然後堆在倉庫不用、放到過期。

因為口罩裡面有內膜濾網、束帶或耳掛式的鬆緊帶,這些口罩的組成材質隨著時間經過會損壞,口罩就算完全不用,還是只能存放4到5年。所以2009至2010年H1N1期間儲備的大量口罩,到了2013年開始陸續屆期需要替換。也因H1N1抗疫的成效「太成功」,導致花大筆預算買的超量口罩被堆放在倉庫放到過期,招致浪費公帑的大量抨擊。

此外,普遍公認最有效防疫的FFP2口罩,單片成本是一般外科口罩的十倍,一旦花錢採購了,「根據經驗」又要放到過期。所以2013年法國政府通過一項新的指示,未來雇主有責任要為員工配備必要的呼吸防護器具,包含各種醫療院所,需要自行儲備口罩。

該指示同時認為不需要更新即將過期的口罩庫存,因為「口罩責任」已經交由使用者各自承擔。這就是為什麼法國的國家口罩庫存量會逐年「融化」的原因。Arnaud Mercier教授認為,這是法國政府「逃避責任」的第二個環節。

最後,隨著法國幾個主要醫療預防機構的預算逐年縮減,Arnaud Mercier教授下了一個標題:「會計原則取代了預防原則」。既然口罩的取得責任已經交給一般的雇主,各醫療院所、救護單位也會自行採買需求的口罩。為了避免如H1N1防疫期間大批購置疫苗、口罩所導致的浪費,或取消訂單賠付的違約金,法國醫用物資儲備機構2014年開始採行新的措施,借用引自英國「休眠契約」(sleeping contract)的觀念,從「保存醫用物資的『庫存』」改弦易張為「保存醫用物資的『產能』」。

法國官方不再大規模儲備醫用物資(尤其是口罩),而改成與提供醫療用品的廠商簽訂契約,一旦有需要再「喚醒」契約,執行採買流程。只要確保醫療用品的廠商有生產的能量,確保需要時可以取得所需的醫療物資(口罩)即可。「既然在城市各處藥局都買得到的東西,某些醫療物資不需要儲備。」

問題是,這些廠商具有產能,不表示在疫情爆發時真的會有足量的「產出」,尤其當疫情就是爆發在產能主要所在地(中國)的時候。

廠商具有產能,不表示在疫情爆發時真的會有足量的「產出」。攝於3月30日。 圖/美聯社
廠商具有產能,不表示在疫情爆發時真的會有足量的「產出」。攝於3月30日。 圖/美聯社

狼真的來了

《伊索寓言》中有一則有名的寓言,中文常翻成《狼來了》或是《放羊的小孩》。故事大意是,有個放羊的小孩,帶羊上山吃草感覺無聊,就對著村民大喊「狼來了!狼來了!」,救援的村民趕到,發現狼沒有來,方知受騙。有一天,狼真的來了,任憑放羊的小孩怎麼呼救,村民們總是不信,結果小孩的羊就被狼給吃了。

在這段法國口罩荒的故事中,被轟下台的前法國衛生部長Roselyne Bachelot女士被認為是「放羊的小孩」,浪費了國家一大筆不必要的開支,沒想到後來「狼真的來了」。

法國現任衛生部長Olivier Véran「口罩記者會」的前一天,Roselyne Bachelot女士接受媒體採訪時表示,「(面對這次疫情)唯一的解決方法就是最高級的防護」「過去他們都嘲笑我,但結果事實證明我是對的。」「我的繼任者沒有延續醫療用品的獨立庫存,這是非常遺憾的事。」「我原本以為要等到我死了以後歷史才會還我一個公道,沒想到我才等了十年。」

Arnaud Mercier教授專文中批評法國政府「大部分的決策過程都是一系列的分配責任,但我們的現況是,一系列的分配不用負責任。」而法國政府犯的最大失誤就是忽略了防疫政策的最高原則:「萬一」(au cas où)。政府不能只在乎財務報表,當最省錢的「防疫方式」(保存醫用物資的產能)真的遇到了「萬一」,比如全球主要的口罩產能區就是疫情爆發區,空有一堆「休眠契約」,怎麼喚也喚不醒。

臺灣這次靠著「口罩國家隊」,加上全體國人共體時艱,已經漸漸「口罩獨立」而享譽國際。雖然我們成功避免了「口罩荒」的慘況,但法國口罩荒的故事,仍足以作為未來公共政策重要的參考案例。

法國口罩荒的故事,仍足以作為未來公共政策重要的參考案例。攝於4月4日。 圖/法新社
法國口罩荒的故事,仍足以作為未來公共政策重要的參考案例。攝於4月4日。 圖/法新社

參考資料

  1. La France en pénurie de masques : aux origines des décisions d’État
  2. Pénurie de masques: pourquoi la France avait décidé de ne pas renouveler ses stocks il y a neuf ans
  3. Coronavirus : pourquoi la France manque-t-elle de masques de protection respiratoire ?
  4. Coronavirus : pourquoi la France n’a plus de masques en stock
  5. Comment la France est passée d'un stock d'Etat de 723 millions de masques FFP2 à la pénurie

留言區
TOP