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搶救生育率(五):國家跟你一起養?只加碼育兒補助有用嗎?

2020年台灣只有16.5萬新生兒,死亡人數卻是17.3萬,總人口首度負成長。 圖/路透社
2020年台灣只有16.5萬新生兒,死亡人數卻是17.3萬,總人口首度負成長。 圖/路透社

過年前行政院蘇揆發布最新加碼育兒補助新聞稿,新聞稿的兩個主軸為:

(一)檢視2017年至2020年(蔡總統第一任期)少子女化政策的努力成果,顯著的是布建公共托育設施,增加8.4萬個平價的托育(0-2歲)名額,以及18萬個平價的托兒(2-6歲)名額,加上擴大津貼受惠人數約61萬人,合計共「多照顧86萬多」個家庭。

(二)今年下半年開始增加育兒、托育津貼,讓「幼兒園就學費用,自今年8月起,每月少繳1,000元;明年8月起,每月再少繳500元,每月最高繳費不超過3,000元,第2、3胎還再分別減收1,000及2,000元。」

小英總統競選連任時喊出選舉政見「0到6歲國家跟你一起養」,而蘇閣揆這次則喊出口號「少年ㄤ仔某囝仔有處寄,可以安心去上班、去做工」,與筆者過去搶救生育率系列投稿提出的建議相當接近,可見應是正確的走向。

雖然如此,臺灣去(2020)年還是迎來了史上首見「生不如死」的一年,全年只有16.5萬新生兒,死亡人數卻是17.3萬,臺灣總人口首度負成長。

過年前,行政院發布了加碼育兒補助的新聞稿。 圖/取自行政院
過年前,行政院發布了加碼育兒補助的新聞稿。 圖/取自行政院

生育率V得上來嗎?

持平而論,行政院的「國家跟你一起養」,觀念應屬正確。

我國鑽研人口的社會學者薛承泰教授,多年來大聲疾呼臺灣面臨人口結構失衡問題。為了有效因應這「國安問題」等級的社會問題,政府確實有必要提出更多經濟誘因,以求提高新生兒人數,減緩人口高齡化的速度。因此行政院這次希望藉由加碼托育、托兒津貼,讓生育率獲得實質的幫助,如政務委員林萬億在記者會上所說的:「讓生育率V轉向上拉」。

但理性來說,要讓生育率V轉向上拉恐怕有點難度,今年新生兒數字不要再降,應該就算是成功「守住」了。

簡言之,民國70年(1981)有20萬個女嬰出生,此後逐漸下降,而這一批1980世代的女性從今年(2021年)開始漸次超過40歲,逐漸脫離適合生育的年齡。

從民國87年(1998)開始,每年出生的女嬰都低於15萬人。這一批2000世代,從2018年開始陸續進入適合生育的年齡(超過20歲),但這些女性的總數已經比前一組1980世代的女性少了超過四分之一。

而從民國94年(2005)起,每年新生女嬰的總數跌到10萬人以下。換言之,從4年(2025)後開始,每年滿20歲進入適合生育年齡的女性人數,相比1980年「全盛時期」是直接減半。總之,「能生」的人數正在大幅降低,在此背景之下,政策上如沒有足夠的「推力」,想要增加新生兒數著實有難度。

到了2025年,每年滿20歲進入適合生育年齡的女性人數,相比1980年是直接減半。 圖/路透社
到了2025年,每年滿20歲進入適合生育年齡的女性人數,相比1980年是直接減半。 圖/路透社

「守住」生育率:法國的鼓勵育兒政策

因語言能力有限,筆者觀察及研究的對象以法國制度為主。藉由接納移民、經濟補助、醫療、教育、社政體系配合,法國可能是已開發國家中「守住」生育率最成功的國家(之一),其生育率經常在歐盟各國中名列前茅。1

目前法國與小孩有關的各種家庭津貼有11種之多(旅法臺灣人整理的中文資訊),這些津貼可大致分成以下四類:

一、經濟性津貼

  1. 生育津貼:小孩出生後給付一次。
  2. 基本(新生兒)津貼:從出生每月領到小孩滿3歲。
  3. 家庭津貼:從第二個小孩出生開始每月領取,與前述的基本(新生兒)津貼兼領,領到最大的小孩滿20歲。
  4. 單親家長津貼:單親家長養育小孩加發的補助。

二、收入補償津貼(育嬰照顧津貼):依照父母的收入,補助家長在小孩出生後全時留職停薪,或減少部分工時在家照顧小孩的津貼。

三、自選托兒津貼:依照父母的收入,補助家長將小孩送至合格保姆或公立托兒所,或與企業有簽約合作的私立托兒所的費用。

四、單項個別津貼

  1. 開學津貼:每年暑假開學前依照小孩的年齡給付一次,供家長準備小孩開學必須的用品。
  2. 身心障礙小孩教育津貼:依小孩身心障礙等級核算。
  3. 搬家津貼:因小孩人數增加,家庭為換到較大房子,依照小孩人數給付一次性的搬家補助。

五、其他減免項目(舉例)

  1. 交通減免:有三個小孩以上的家庭,可向法國國鐵公司申請「多人家庭卡」。憑此卡可享各種車票30%至75%不等的折扣,大巴黎地區公共運輸車票單次票50%折扣。
  2. 醫療減免:依照家庭總收入除以家庭成員(父母加上未成年子女)人數後,低於一定額度的家庭,可申請不同等級的健康醫療補助。獲得健康醫療補助的家庭成員就醫時可以減免,甚至免除健保部分負擔。

簡單分類,以上第一類型的經濟性津貼,是用來補助家庭養育小孩各種經常性的支出,舉凡奶粉、尿布、服裝、用品等;第二類的津貼連結到父母的工作狀況,補助家長因照顧小孩而減少的工作收入,或是父母為了上班而送小孩去托嬰托兒,所須支付的費用;第三類型則是用來支持上學的費用;最後第四類型是因應家庭人數增加而可能衍生的交通、醫療費用,按照實際開支的情況予以減免。

這些津貼除非有特別註明,否則彼此之間都是可以「兼領」,所以表面上雖然是「生越多領越多」,但實際上,因為「生越多」的家庭經濟負擔更重,為了鼓勵生育此一公共目的,的確有必要相應給予更多的經濟誘因。

除了經濟性的津貼補助之外,也要一併參看法國其他與育兒有關的公共政策

如,法國從1989年開始,只要小孩滿3歲即可免學費進入公立幼兒園就讀,而且不必考慮這個小孩有無合法居留身分。2019年開始,法國把強制入學的義務教育年齡從6歲下降至3歲,當小孩滿3歲後,依法就得送入公立幼兒園就讀,所以法國家長們不用擔心小孩沒有幼兒園名額,或要繳幼兒園費用等問題,市政府有義務要預備足夠的公立幼兒園名額給轄區內居民。

法國公立的托兒所(托育滿2個月至3歲的嬰幼兒),從母親懷孕滿6個月即可登記。公托的托育容量不像公立幼兒園那麼高,但按照父母是否都要去工作、家中小孩人數等家庭情況,安排優先順序接收托兒。托兒的費用則依照家庭收入、扶養小孩人數等條件核算。2

法國家長們不用擔心小孩沒有幼兒園名額,市政府有義務要預備足夠的公立幼兒園名額給居民。 圖/美聯社
法國家長們不用擔心小孩沒有幼兒園名額,市政府有義務要預備足夠的公立幼兒園名額給居民。 圖/美聯社

台灣只加碼育兒津貼,有助提高生育數嗎?

對以上法國各種支持育兒的措施有概略理解後,再回來看行政院這一波更新版的「搶救策略」,可理解目前政府搶救生育率的主力政策是擺在提高(準)公共托嬰兒的容量,以及加發育兒補助。

一言以蔽之,政府的態度似乎是希望讓有小孩的父母可以(快點去)上班,上班時有人可以幫忙照顧小孩(增加公共托育的容量),支出的費用政府會幫忙(補助托嬰兒的花費)。

如對照法國現有的各種獎勵育兒措施,行政院的育兒補助,很類似上述第三項的法國「自選托兒津貼」,讓父母可以選擇將小孩留在家中自己或請親人幫忙照顧,或是送去不同類型的托育機構。

比起過去公立托兒所、幼兒園一位難求,排到名額像是中獎的情況,臺灣新制的確有長足進步。本文接下來將具體建議行政院可以繼續往幾個方向研究開發:

一、研擬其他經濟補助

生育小孩後增加的各種支出,如尿布、奶粉、服裝、用品等項目,不會因為小孩去了公托或公幼後自動大幅減少。政府雖然幫忙減少了保姆/托兒所/幼兒園的負擔,其他各種——在法國用現金補助的津貼——養兒育女的基本開銷仍然存在。

而父母親要把時間用來照顧小孩還是去工作賺錢,本就是一大難題。政府如欲鼓勵有生育能力的年輕人多生育小孩,「生越多領越多」的補助就有必要繼續研究開發。

更淺白地說,政策應該要盡量往補助家長因為生育、照顧小孩而減少的工作收入邁進,讓生育小孩後家庭經濟條件的變化不要過於劇烈,以鼓勵有能力生育的人不「望生育而卻步」。「願婚、敢生、樂養」此一政策目標也才有達成的可能。

筆者所介紹的法國兩種其他減免(獎勵)項目:交通減免和醫療減免,也應有參考價值。因為這兩類的減免項目不同於按月給付的固定津貼,要有發生(搭車、就醫)才會有減免。

再者,這類特定的補助減免項目優惠對象經常是「有小孩的家長」。以交通減免來說,法國有3個小孩的家長憑著「多人家庭卡」,每天出門上下班或到外地出差,搭乘大眾運輸工具的費用比一般人便宜。而法國家長一旦拿到健康醫療補助的資格後(資訊直接存在健保卡裡,系統自動代入,醫療院所再去向健保局請款),家中大人小孩的醫療就醫或領藥費用,幾乎都大幅降低甚至免費,讓家長比較不怕因為生小孩而需多支出醫療費用。

二、公私立機構的托育兒補助應盡量一致

目前台灣的育兒津貼(在家自己帶0-5歲小孩或送去私立托兒所)與托育補助(使用公共或準公共化托育服務),兩者處於擇一關係,亦即,如果將小孩送去私立托兒所,只能領取(數額較低的)育兒津貼,而領不到使用公共或準公共化托育服務(數額較高)的托育補助。

除非政府能做到公立、準公立的收托額度能完全符合實際需求,此概念類似於公立小學一定有位置,想要讓小孩讀私立小學的家長請自付較高學費的情境,否則政府加碼鼓勵家長將小孩送公托/公幼的政策意義就不明顯。

因為當各縣市政府提供公托/公幼的能量尚不足應付總需求,家長排不到公托/公幼時,不得已還是得把小孩送去私托/私幼,但領到的補助較少。稍微精算一下費用的家長或「潛在」家長,大概就不敢生或再生小孩。這點似有再調整的空間。

家長若排不到公托、公幼,不得已只能把小孩送去私托/私幼,但領到的補助卻比較少。 圖/路透社
家長若排不到公托、公幼,不得已只能把小孩送去私托/私幼,但領到的補助卻比較少。 圖/路透社

三、補助兼領的限制要減少

其三,育嬰留職停薪津貼與育兒津貼不得兼領的規定就有點不合理。

育嬰留職停薪津貼是家長在小孩出生前,因工作而依法強制參加勞工保險或公教保險,每月從收入扣繳保費後的一種保險給付。當在職者生育小孩後,申請暫停工作(留職停薪),由勞工保險或公教保險支付育嬰留職停薪津貼。

這筆津貼產生工作所得替代的效果,暫停工作期間由職業保險補助基本經濟所得。雖然育嬰留職停薪津貼也稱為「津貼」,實質上是社會保險給付的一種。這與只有排富條款、大部分家庭都可以單純申請獲得育兒津貼的社會福利津貼性質不同。

兩種津貼的法律性質不同,給付的財源也不同:育兒津貼是由政府編列預算支應,育嬰留職停薪津貼是從勞工保險或公教保險的基金支付;政策目的也不全然相同:育兒津貼是支持養育小孩產生的額外花費或托育費用,育嬰留職停薪津貼是替代暫停工作期間的經濟收入。所以政策上把這兩種津貼設成不得兼領的互斥關係,可能不利於達成獎勵生育的政策目標。

簡單說,還是要重複前面的那段話:政策應該要盡量往補助家長因為生育、照顧小孩而減少的工作收入邁進,讓生育小孩後家庭經濟條件的變化不要過於劇烈,以鼓勵有能力生育的人不「望生育而卻步」。

四、幫忙照顧小孩的年紀要向上提升

行政院口號是「0-6歲國家一起養」。但小孩一旦過了6歲以後,這些請人幫忙照料小孩的補助就沒了。屆時父母親一樣要上班,而且臺灣小學生一週有一到三天是下午沒課,加上年假、寒假、暑假相加起來共約三個月的假期,父母親仍然得為了請人幫忙照顧小孩而支出安親費用。

白話來說,小孩0-6歲時期的「托嬰」、「托兒」與7-12歲時期的「安親」,本質上沒有什麼不同,都是「請人幫忙照顧小孩」。但政府目前只承諾幫忙到6歲,當小孩6歲以後呢?爸媽就又得想辦法自掏腰包。況且小孩上了小學、中學以後增加的花費不會比6歲以前少,政策性的補助侷限在小孩6歲以前可能不足。

結論

臺灣人口高齡化危機已經被列入國安項目很多年了,近年政府積極推動的支持措施也都值得我們舉雙手鼓掌。但要讓家長們敢許給自己一個「生小孩以後未來十幾年不得安寧」的未來,各種社政、教育、醫療單位給予的支援協助,要看得到又幫助地有意義才行。

生育政策也需要社政、教育、醫療單位的支援,才可能達成「願婚、敢生、樂養」的目標。 圖/美聯社
生育政策也需要社政、教育、醫療單位的支援,才可能達成「願婚、敢生、樂養」的目標。 圖/美聯社

  • 根據最新統計資料,法國2020年生育率來到二次大戰結束以來的史上最低點,平均每個婦女生1.84個小孩,法國一樣對這個趨勢相當緊張。臺灣目前此一數字略低於1。
  • 法國公立托兒所收費標準依照家中小孩人數核算,只有1個小孩的家庭,每小時收托費用為父母月薪收入的0.06%,如有2個小孩,核算比例為0.05%,3個小孩為0.04%,4至7個小孩為0.03%。父母收入核算介於705歐元和5,800歐元之間(2021年標準),沒有收入或月薪低於705歐元者,以705歐元核算,月新高於5,800歐元者則以5,800歐元列計。
    舉例說明:假設父母月薪收入2,000歐元,每小時托育費用為2000 × 0.06% = 1.2 (歐元/小時),如每週托育40小時、每月托育4.33週,共計207.8歐元。

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