林洲民／從追隨者到競爭者：台北市社會住宅興辦的實踐之路
2010年8月，因應高房價造成的社經弱勢居住問題，多個民間團體組成「社會住宅推動聯盟」展開倡議，迄今已邁入第十年。一路走來，台灣從對社會住宅完全陌生到如今「八年二十萬戶」的興辦目標，社會住宅運動灘頭堡攻略當屬有成。
然就民間十年倡議之經歷，深感欲持續推展，知「難」行也「不易」。鑑於此，OURs都市改革組織規劃「社會住宅十年」系列專文，從多個面向階段性檢視當下關鍵課題挑戰，展望未來並提出建議。
興建社會住宅是台灣刻不容緩的議題，以荷蘭社會住宅存量和台灣相比，整整多了165倍（荷32%：台0.194%），台灣需要大量興建社會住宅來讓年輕世代、弱勢群體居有定所，是一天都不能等的當急之務。
時間回到1990年，我仍在紐約市工作的時候，每隔一段時間，我總飛往柏林、阿姆斯特丹，親身體驗這兩座城市在興建社會住宅全盛時期的豐碩成果。現在回想起來，我仍難以相信，台北市在2014到2018年之間規劃、興建社會住宅的成就，能超越八零年代，乃至九零年代的柏林、阿姆斯特丹的加總成就。
我將用2014年到2018年在臺北市都發局工作服務的經驗為例，進一步說明社會住宅興辦的挑戰，是如何經由幾個關鍵面向的努力來實踐！
社宅興辦時程超前部署規劃
純粹就社會住宅的執行面來說，在開始實質興建社會住宅之前，所要完成的工作包括：都市計畫變更、都市設計審議、建築執照審議，以及工程發包執行等，就以上作業程序而言，正常需耗費四年以上，才能啟動實質工程的進行。
早在2014年底上任之際，我就清楚知道前述所提的工作，我必須要在2016年底前完成——也就是正常所需時間的一半——才能利用任期剩下的兩年時間，來進行實質興建的工作，如此一來，2018年年底才有可能達到任期預期的目標。既然目標已定，那就該全速盡力執行，確實我與當初執行的同仁都相當努力，我們也的確做到了。
公部門興建公共住宅，往往不會直接從規劃設計開始執行，而是得由「都市計畫變更」開始啟動，以至於到規劃設計階段時，整體在執行上會花相當多的時間來準備。因此，當許多專案都在啟動都市計畫變更的同時，都發局就應先行啟動都市設計準則的審議，待都市計劃變更通過之時，也同時完成了都市設計準則的審議，就能往後進行規劃設計。
事實證明，許多專案在部分階段能同步進行，即可有效節省一半以上的時間。在發包工程方面，能分成兩種工作方式：20億以下採取設計監造標、20億以上則以專案管理標加監造標先行，再採取統包標接續執行。
預算爭取與初步規劃並行
2015年全年的社會住宅預算是在2014年10月所編列。很明顯地，當時的預算不足以撐起「四年內興建兩萬戶」的目標。因此，「補辦預算」是都發局在2015年提出的策略，其用意在於希望能讓都發局「先行」執行規劃設計。
社會住宅工程預算當然是議員們在議事廳質詢的首要議題。經過整年的準備，都發局在2015年11月13日的公共住宅政策說明記者會中（編按：當時台北市社會住宅於政策中統一以「公共住宅」稱之。），已清楚呈現全台北市即將進行的公共住宅案。同年12月31日，在台北市府的公共住宅財務計劃記者會中，除了說明設計規劃內容，也將可行的財務計劃清楚公告。
然即便如此，議會仍提出「綜合決議」1的約束，意即都發局須先完成「公聽會」程序，才能執行社會住宅設計規劃及工程預算，這是推動過程中，相當重要的溝通過程。為爭取預算，都發局在四年內陸續完成38個基地，共超過80場次的公聽會及說明會2，使多數市民能接受、理解興建社會住宅，但其耗費的時間、人力不可言喻。
這段過程雖曲折，但前述確實有一個清楚事實：高達781億的預算，此時尚未向議會正式提報。也就是說，在2015年都發局所憑藉的是局內通力合作，以「補辦預算」的方式先徵得議會同意，但全年的規劃設計工作，都是由都發局內部自行進行，並未委外執行。
我本人是個執著的「大政府主義者」，我堅定地認為執政者要用最大的能力與能量，來推動、執行政策。在議會預算尚未正式通過之時，確實是能充分運用公務體系的能力與能量，先行推動初步規劃設計，意即：2014年之前所編列的47億，即使2015年以「補辦預算」的方式推動，但是再加上2016年編列的290億、2017年編列的303億，以及2018年的188億，如此一來總計828億的預算，確實使都發局在2014年到2018年四年之間，完成推動38個專案，總共興建了12,330戶的社會住宅。
工作方法與設計會議確保效率與品質
從2015年夏天到2018年冬天為止，都發局團隊持續和時間賽跑，超過50個週末的超時工作，超過200個場次的密集討論，這些會議都由我親自主持。同時，也與38個專案、超過60個專業團隊面對面討論規劃設計內容、預算掌控與工程進度，如今回想起來，我都心存感激所有團隊的共同努力。
嚴格來說，以都發局編制的住宅企劃科、住宅工程科、住宅服務科，單位人力是明顯不足，即使當時爭取到增額約聘僱人員的名額，仍須面對與時間賽跑的壓力。在團隊持續努力之下，具體的成果終於在2018夏天逐漸成形，38個案子均已上線。同年冬天，所有案子都已完成規劃，逐步完成發包與動工作業。以下簡單分享在廣慈、興隆、南港機廠等三個大型基地的工作過程。
- 廣慈專案：6.5公頃，總預算173億，五個標案（一個專案管理、四個統包工程），內含1,500戶社會住宅及三萬坪社福設施。此案以專案管理先行，先架構出工程順序、標案分配，再釐清發包程序及內容，工作討論作業逐步從一個團隊擴張到五個團隊。此一工程的另一個挑戰在於，必須和捷運信義線延伸工程結合。如今，住宅工程已經上樑，捷運工程也持續進行中。
- 興隆專案：共有E、A、F、H、I 五個基地，總數超過2,000戶。五個基地分為四個標案與四個發包期。此案共同討論的目標，在於整合深度的都市設計議題，從街道傢俱、植栽種類、鋪面選擇，到建築形式的同中求異及異中求同，待社會住宅公共藝術執行完成之後，興隆社會住宅就會是個質量兼具的理想社區。
- 南港機廠專案：內含1,442戶社會住宅、穿梭於住宅區開放空間的670公尺空中跑道、1,624坪的青創辦公室、700坪的半戶外球場，工程造價為73億。其專案管理及先期規劃設計在三個月內完成，這段期間除了週末會議，還加上週間兩次密集討論，以如此密集的工作進度，終於可以在三個月後如期上網公開徵求統包團隊，並於兩個月之後完成甄選。
坦然面對公聽會的民意歷練
如前述，為辦理公共住宅規劃興建，近四年完成38個基地超過80場次公聽會及說明會，以因應居民意見充分回應說明，俾使多數居民知悉公共住宅規劃內容。因此，推動時程有所增加是必然的。
台北市議會所下的「綜合決議」以及「但書」確實限制都發局推動社會住宅的速度，也是當初未能預見的過程，但我也深刻認為，這是個在民主制度下制衡行政權的必然程序。如今回頭檢視成果，我們可以清楚理解，在質詢權與行政權相互折衝下的成果，才是這個社會可以共同接受的「多數決共識」。
公聽會上，撒冥紙、拉白布條、佔據講台、阻撓發言，或表明住進社宅居民是愛滋病患者等言行，我聽見抗議民眾的種種發言：「我們這裡都是有錢人，公共住宅不要進來我們的社區！」、「公宅進來會拉低我們的房價」、「住公宅的人要被區隔，不可以和一般人走同樣的門出入」等，這些在公聽會的情緒語言與反對聲浪未曾間斷，也挑戰都發局團隊長達四年之久。
如今，當看到38個社會住宅如期興建、逐步完成時，這些不愉快的過去仿如過眼雲煙般消失，我曾說過：「好宅配豪宅，我們都是台北人！」是的，如今理想中的混居已在台北逐漸成形。
終於成形的重要集體成就
2014年到2018年這四年的成績，和2006年到2014年的八年間比較，有相當明顯的卓越表現。比較其成績，在預算編列上是7.6比1、規劃設計上是4.8比1、建照取得上是4.1比1、發包施工上是4.3比1、驗收數入住的比例是11.9比1（詳見下圖）如此懸殊的遙遙領先，理由無他，這是憑著決心、執行力，及作事的方法達成的。這種平行協調及都發局內的通力合作，確實造成了空前的成就；可惜，「空前」固然精彩，「絕後」才是令人扼腕！
柏林在八零年代興建了9,850戶的社會住宅，阿姆斯特丹在九零年代則興建了8,000戶，以此標準來檢視台北市：在2014年到2018年推動了38個社會住宅專案，總計12,330戶，預計到了2022年會全部興建完成，再加上2018到2022年所設計規劃的社會住宅，台北市在社會住宅史上的集體成就確實相當了不起——四年興建社會住宅的成績，超越了八零年代的柏林及九零年代的阿姆斯特丹之總合。
從追隨者到競爭者
2015年開始，台北市都發局和首爾的SH公社（Seoul Housing Comunities Corporation）簽訂合作備忘錄。SH公社是個資本額超過1,250億元新台幣的規劃、興建社會住宅法人機構，當年是台北市志在學習觀摩的對象。我曾代表台北市府，於2016年12月和2017年10月，參加在首爾舉辦的第一屆及第二屆亞洲公共住宅論壇。除了首爾之外，也和來自巴黎、阿姆斯特丹、東京、新加坡、馬來西亞及蒙古首都烏蘭巴托等城市的公共住宅推動者觀摩學習。
2018年10月，台北市主辦第三屆亞洲公共住宅論壇，同時也展示38個在台北進行中的社會住宅專案，這是台北人的集體成就。
我印象深刻，當時SH公社的主席告訴我：「台北市在社會住宅規劃及興建方面，四年前，你們是首爾的追隨者（follower）。今天，你們是我們最尊敬的競爭者（competitor）。」我接受了這個來自SH公社主席發自內心的稱讚，台北巿都巿發展局的同仁，我們，確實與有榮焉！
- 議會「綜合決議」決定：市府推動社會住宅方案應依公民參與之精神，以基地為圓心，週邊直徑一公里內之居民，舉辦2次以上公聽會，並獲得多數居民同意後，始得進行設計規劃。
- 台北市府對台北市民清楚的說明大量興建社會住宅的工程預算，在財務上是健康的收支平衡，同時其工程經費是來自都發局的自有資金、中央的特別預算以及自償性的低利貸款，而並非由台北市府的年度預算所支出。
