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林洲民/從追隨者到競爭者:台北市社會住宅興辦的實踐之路

2018「起好宅 住臺北」台北公共住宅展。 圖/台北市都市發展局網站
2018「起好宅 住臺北」台北公共住宅展。 圖/台北市都市發展局網站

2010年8月,因應高房價造成的社經弱勢居住問題,多個民間團體組成「社會住宅推動聯盟」展開倡議,迄今已邁入第十年。一路走來,台灣從對社會住宅完全陌生到如今「八年二十萬戶」的興辦目標,社會住宅運動灘頭堡攻略當屬有成。

然就民間十年倡議之經歷,深感欲持續推展,知「難」行也「不易」。鑑於此,OURs都市改革組織規劃「社會住宅十年」系列專文,從多個面向階段性檢視當下關鍵課題挑戰,展望未來並提出建議。

興建社會住宅是台灣刻不容緩的議題,以荷蘭社會住宅存量和台灣相比,整整多了165倍(荷32%:台0.194%),台灣需要大量興建社會住宅來讓年輕世代、弱勢群體居有定所,是一天都不能等的當急之務。

時間回到1990年,我仍在紐約市工作的時候,每隔一段時間,我總飛往柏林、阿姆斯特丹,親身體驗這兩座城市在興建社會住宅全盛時期的豐碩成果。現在回想起來,我仍難以相信,台北市在2014到2018年之間規劃、興建社會住宅的成就,能超越八零年代,乃至九零年代的柏林、阿姆斯特丹的加總成就。

我將用2014年到2018年在臺北市都發局工作服務的經驗為例,進一步說明社會住宅興辦的挑戰,是如何經由幾個關鍵面向的努力來實踐!

社宅興辦時程超前部署規劃

純粹就社會住宅的執行面來說,在開始實質興建社會住宅之前,所要完成的工作包括:都市計畫變更、都市設計審議、建築執照審議,以及工程發包執行等,就以上作業程序而言,正常需耗費四年以上,才能啟動實質工程的進行。

早在2014年底上任之際,我就清楚知道前述所提的工作,我必須要在2016年底前完成——也就是正常所需時間的一半——才能利用任期剩下的兩年時間,來進行實質興建的工作,如此一來,2018年年底才有可能達到任期預期的目標。既然目標已定,那就該全速盡力執行,確實我與當初執行的同仁都相當努力,我們也的確做到了。

公部門興建公共住宅,往往不會直接從規劃設計開始執行,而是得由「都市計畫變更」開始啟動,以至於到規劃設計階段時,整體在執行上會花相當多的時間來準備。因此,當許多專案都在啟動都市計畫變更的同時,都發局就應先行啟動都市設計準則的審議,待都市計劃變更通過之時,也同時完成了都市設計準則的審議,就能往後進行規劃設計。

事實證明,許多專案在部分階段能同步進行,即可有效節省一半以上的時間。在發包工程方面,能分成兩種工作方式:20億以下採取設計監造標、20億以上則以專案管理標加監造標先行,再採取統包標接續執行。

台北市都發局任內社會住宅制度創新加速期程。 圖/台北市都市發展局網站
台北市都發局任內社會住宅制度創新加速期程。 圖/台北市都市發展局網站

預算爭取與初步規劃並行

2015年全年的社會住宅預算是在2014年10月所編列。很明顯地,當時的預算不足以撐起「四年內興建兩萬戶」的目標。因此,「補辦預算」是都發局在2015年提出的策略,其用意在於希望能讓都發局「先行」執行規劃設計。

社會住宅工程預算當然是議員們在議事廳質詢的首要議題。經過整年的準備,都發局在2015年11月13日的公共住宅政策說明記者會中(編按:當時台北市社會住宅於政策中統一以「公共住宅」稱之。),已清楚呈現全台北市即將進行的公共住宅案。同年12月31日,在台北市府的公共住宅財務計劃記者會中,除了說明設計規劃內容,也將可行的財務計劃清楚公告。

然即便如此,議會仍提出「綜合決議」1的約束,意即都發局須先完成「公聽會」程序,才能執行社會住宅設計規劃及工程預算,這是推動過程中,相當重要的溝通過程。為爭取預算,都發局在四年內陸續完成38個基地,共超過80場次的公聽會及說明會2,使多數市民能接受、理解興建社會住宅,但其耗費的時間、人力不可言喻。

這段過程雖曲折,但前述確實有一個清楚事實:高達781億的預算,此時尚未向議會正式提報。也就是說,在2015年都發局所憑藉的是局內通力合作,以「補辦預算」的方式先徵得議會同意,但全年的規劃設計工作,都是由都發局內部自行進行,並未委外執行。

我本人是個執著的「大政府主義者」,我堅定地認為執政者要用最大的能力與能量,來推動、執行政策。在議會預算尚未正式通過之時,確實是能充分運用公務體系的能力與能量,先行推動初步規劃設計,意即:2014年之前所編列的47億,即使2015年以「補辦預算」的方式推動,但是再加上2016年編列的290億、2017年編列的303億,以及2018年的188億,如此一來總計828億的預算,確實使都發局在2014年到2018年四年之間,完成推動38個專案,總共興建了12,330戶的社會住宅。

2018年底台北社會住宅執行盤點。 圖/台北市都市發展局網站
2018年底台北社會住宅執行盤點。 圖/台北市都市發展局網站

工作方法與設計會議確保效率與品質

從2015年夏天到2018年冬天為止,都發局團隊持續和時間賽跑,超過50個週末的超時工作,超過200個場次的密集討論,這些會議都由我親自主持。同時,也與38個專案、超過60個專業團隊面對面討論規劃設計內容、預算掌控與工程進度,如今回想起來,我都心存感激所有團隊的共同努力。

嚴格來說,以都發局編制的住宅企劃科、住宅工程科、住宅服務科,單位人力是明顯不足,即使當時爭取到增額約聘僱人員的名額,仍須面對與時間賽跑的壓力。在團隊持續努力之下,具體的成果終於在2018夏天逐漸成形,38個案子均已上線。同年冬天,所有案子都已完成規劃,逐步完成發包與動工作業。以下簡單分享在廣慈、興隆、南港機廠等三個大型基地的工作過程。

  • 廣慈專案:6.5公頃,總預算173億,五個標案(一個專案管理、四個統包工程),內含1,500戶社會住宅及三萬坪社福設施。此案以專案管理先行,先架構出工程順序、標案分配,再釐清發包程序及內容,工作討論作業逐步從一個團隊擴張到五個團隊。此一工程的另一個挑戰在於,必須和捷運信義線延伸工程結合。如今,住宅工程已經上樑,捷運工程也持續進行中。

  • 興隆專案:共有E、A、F、H、I 五個基地,總數超過2,000戶。五個基地分為四個標案與四個發包期。此案共同討論的目標,在於整合深度的都市設計議題,從街道傢俱、植栽種類、鋪面選擇,到建築形式的同中求異及異中求同,待社會住宅公共藝術執行完成之後,興隆社會住宅就會是個質量兼具的理想社區。

  • 南港機廠專案:內含1,442戶社會住宅、穿梭於住宅區開放空間的670公尺空中跑道、1,624坪的青創辦公室、700坪的半戶外球場,工程造價為73億。其專案管理及先期規劃設計在三個月內完成,這段期間除了週末會議,還加上週間兩次密集討論,以如此密集的工作進度,終於可以在三個月後如期上網公開徵求統包團隊,並於兩個月之後完成甄選。

南港機廠專案內含1,442戶社會住宅。 圖/聯合報系資料照;台北市都發局提供
南港機廠專案內含1,442戶社會住宅。 圖/聯合報系資料照;台北市都發局提供

廣慈專案內含1,500戶社會住宅及三萬坪社福設施。圖為2018年廣慈博愛園區D、E標公共住宅統包工程案動土典禮。
 圖/聯合報系資料照
廣慈專案內含1,500戶社會住宅及三萬坪社福設施。圖為2018年廣慈博愛園區D、E標公共住宅統包工程案動土典禮。 圖/聯合報系資料照

坦然面對公聽會的民意歷練

如前述,為辦理公共住宅規劃興建,近四年完成38個基地超過80場次公聽會及說明會,以因應居民意見充分回應說明,俾使多數居民知悉公共住宅規劃內容。因此,推動時程有所增加是必然的。

台北市議會所下的「綜合決議」以及「但書」確實限制都發局推動社會住宅的速度,也是當初未能預見的過程,但我也深刻認為,這是個在民主制度下制衡行政權的必然程序。如今回頭檢視成果,我們可以清楚理解,在質詢權與行政權相互折衝下的成果,才是這個社會可以共同接受的「多數決共識」。

公聽會上,撒冥紙、拉白布條、佔據講台、阻撓發言,或表明住進社宅居民是愛滋病患者等言行,我聽見抗議民眾的種種發言:「我們這裡都是有錢人,公共住宅不要進來我們的社區!」、「公宅進來會拉低我們的房價」、「住公宅的人要被區隔,不可以和一般人走同樣的門出入」等,這些在公聽會的情緒語言與反對聲浪未曾間斷,也挑戰都發局團隊長達四年之久。

如今,當看到38個社會住宅如期興建、逐步完成時,這些不愉快的過去仿如過眼雲煙般消失,我曾說過:「好宅配豪宅,我們都是台北人!」是的,如今理想中的混居已在台北逐漸成形。

台北市議會所下的「綜合決議」以及「但書」確實限制都發局推動社會住宅的速度,但也是個在民主制度下制衡行政權的必然程序。 圖/聯合報系資料照
台北市議會所下的「綜合決議」以及「但書」確實限制都發局推動社會住宅的速度,但也是個在民主制度下制衡行政權的必然程序。 圖/聯合報系資料照

終於成形的重要集體成就

2014年到2018年這四年的成績,和2006年到2014年的八年間比較,有相當明顯的卓越表現。比較其成績,在預算編列上是7.6比1、規劃設計上是4.8比1、建照取得上是4.1比1、發包施工上是4.3比1、驗收數入住的比例是11.9比1(詳見下圖)如此懸殊的遙遙領先,理由無他,這是憑著決心、執行力,及作事的方法達成的。這種平行協調及都發局內的通力合作,確實造成了空前的成就;可惜,「空前」固然精彩,「絕後」才是令人扼腕!

柏林在八零年代興建了9,850戶的社會住宅,阿姆斯特丹在九零年代則興建了8,000戶,以此標準來檢視台北市:在2014年到2018年推動了38個社會住宅專案,總計12,330戶,預計到了2022年會全部興建完成,再加上2018到2022年所設計規劃的社會住宅,台北市在社會住宅史上的集體成就確實相當了不起——四年興建社會住宅的成績,超越了八零年代的柏林及九零年代的阿姆斯特丹之總合。

台北市不同時期社會住宅推動比較表。 圖/台北市都市發展局網站
台北市不同時期社會住宅推動比較表。 圖/台北市都市發展局網站

從追隨者到競爭者

2015年開始,台北市都發局和首爾的SH公社(Seoul Housing Comunities Corporation)簽訂合作備忘錄。SH公社是個資本額超過1,250億元新台幣的規劃、興建社會住宅法人機構,當年是台北市志在學習觀摩的對象。我曾代表台北市府,於2016年12月和2017年10月,參加在首爾舉辦的第一屆及第二屆亞洲公共住宅論壇。除了首爾之外,也和來自巴黎、阿姆斯特丹、東京、新加坡、馬來西亞及蒙古首都烏蘭巴托等城市的公共住宅推動者觀摩學習。

2018年10月,台北市主辦第三屆亞洲公共住宅論壇,同時也展示38個在台北進行中的社會住宅專案,這是台北人的集體成就。

我印象深刻,當時SH公社的主席告訴我:「台北市在社會住宅規劃及興建方面,四年前,你們是首爾的追隨者(follower)。今天,你們是我們最尊敬的競爭者(competitor)。」我接受了這個來自SH公社主席發自內心的稱讚,台北巿都巿發展局的同仁,我們,確實與有榮焉!

2018年10月,台北市主辦第三屆亞洲公共住宅論壇,同時也展示38個在台北進行中的社會住宅專案。 圖/聯合報系資料照
2018年10月,台北市主辦第三屆亞洲公共住宅論壇,同時也展示38個在台北進行中的社會住宅專案。 圖/聯合報系資料照

  • 文:林洲民,建築師、2014-2018台北市都市發展局局長。
  • 更多OURs都市改革組織:WebFB

  • 議會「綜合決議」決定:市府推動社會住宅方案應依公民參與之精神,以基地為圓心,週邊直徑一公里內之居民,舉辦2次以上公聽會,並獲得多數居民同意後,始得進行設計規劃。
  • 台北市府對台北市民清楚的說明大量興建社會住宅的工程預算,在財務上是健康的收支平衡,同時其工程經費是來自都發局的自有資金、中央的特別預算以及自償性的低利貸款,而並非由台北市府的年度預算所支出。

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