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胡元輝/台灣網路平台自律打假訊息,真能符合社會期待?

台灣網路平台業者聯合發佈自律準則,是否真能符合社會的期待? 圖/路透社
台灣網路平台業者聯合發佈自律準則,是否真能符合社會的期待? 圖/路透社

面對假訊息的氾濫與危害,台灣網路與社群媒體的自律機制終於在日前跨出一步,不過,此一自律行動的起手式是否只是「清風徐來,水波不興」?是否真能符合社會期待?顯然有待觀察。

寧可自律,也不要他律

今年6月21日,在台北市電腦公會居間協調之下,Facebook、Google、LINE、Yahoo奇摩、批踢踢實業坊(PTT)等台灣五大網路與社群平台,聯合發布了一份「不實訊息防制業者自律實踐準則」,向外界宣示將透過自律作為打擊假訊息/假新聞

事實上,跨國平台業者宣示自律之前,曾於去年底向行政院集體陳情,呼籲政府勿立法管制網路與社群平台,以免傷害言論自由。前後兩個行動清楚顯示,面對假訊息所帶來的社會壓力,網路與社群平台業者寧可自律,也不願意遭到法律規管。

言論自由與損害控管的兩難

數位時代的假訊息問題已遭到社會廣泛詬病,一般認為,網路與社群平台確實在新型態的假訊息生態系統中扮演關鍵角色。

儘管傳播假訊息的是人,但不少研究發現,若非網路與社群平台降低了假訊息的傳播成本,改變了假訊息的傳播模式,假訊息不可能形成今天的樣貌,並衍生出許多公共傷害。因此,多數國家都在思考網路與社群平台的管制議題,卻也面臨言論自由與損害控管的兩難。

民主國家在類似課題的處理上,多數遵循「自律優先於法律」的原則,除非所造成的公共損害已經鮮明,非得透過立法規範方足以達成損害控管的目標,否則通常不輕言訴諸法律。

儘管如此,已有不少歐洲民主國家採取「立法管制」作法,德國與法國乃其中的代表。但兩國的立法過程莫不面臨侵害言論自由的爭議,即使法律也已通過實施,依然爭議不止,足見言論自由對民主國家而言,既是核心要素,卻又不免於實踐上的兩難。

我國政府與業者在法制規範面臨爭議之際,先行推動網路與社群平台的自律,不僅與歐盟做法扣合,亦為傳播管制策略上的理想抉擇。

行政院政務委員羅秉成在業者自律準則發布記者會上強調,「自律優於法律,防制優於法制」,可以說是此一行動的最佳註解。易言之,「法律在防制不實訊息扮演後端控制角色,前端控制仍有賴平台業者自律。」

台灣五大網路與社群平台宣示要透過自律打擊假訊息。 圖/聯合報系資料照
台灣五大網路與社群平台宣示要透過自律打擊假訊息。 圖/聯合報系資料照

歐盟的自律準則具體指出多項規定與標準。圖為2018年12月的歐洲媒體會議。 圖/...
歐盟的自律準則具體指出多項規定與標準。圖為2018年12月的歐洲媒體會議。 圖/美聯社

自律準則是否能達成目標?

不過,此一準則是否真能達成自律目標?是否真能抑制假訊息的傳播?顯然有待觀察。

業者目前所制定的「不實訊息防制業者自律實踐準則」,共分為4個自律方向,分別是:「持續投資於科技技術,建立不實訊息機制與相關防護」、「持續提升廣告透明與管理」、「與第三方單位及政府合作,建立和維護獨立、透明、公正的監督機制」,以及「透過數位素養及媒體識讀相關訓練,協助提升民眾識別不實訊息之能力」等,並在上述4個方向下訂定了13項具體的實踐準則。

我國業者自律準則之制定乃是參考歐盟於去年10月所推動的全球第一份業者自律公約(EU Code of Practice on Disinformation)而來,將兩份準則比較之後可以發現,我國的準則不僅相對「虛弱」,而且顯得「含糊」。換言之,許多在歐盟實施的項目未見於我國的準則,即使是兩個準則共有的項目,我國的準則亦流於抽象、籠統。

我國準則較歐盟「虛弱」且「含糊」

先就「虛弱」的部分來說,歐盟準則中包括支持假訊息的研究,以及自律成效的監測機制等,基本上都在我國準則中付諸闕如。關於後者,跨國平台業者在歐盟準則中明確承諾會發布公開的年度報告,說明對抗假訊息的各種做法與成果,並將該報告交由客觀的第三方組織來進行評鑑。

我國準則中則僅在「實踐與展望」項目下簡單表達,「同意定期檢討並公布成效」,卻無檢討機制的細節說明,更無任何涉及評鑑機制的內容。

至於我國準則中相對「含糊」的部分,幾乎普遍出現在每條準則。例如在廣告透明化的方向中,我國準則僅規範自己要以「合理努力」確保政治和議題式廣告(issue-based advertising)之透明度。但網路與社群平台業者在歐盟的準則中則明確表示,政治廣告的公開揭露內容包括實際委刊者的身分及廣告金額。

又如在使用者素養的培力方面,我國的準則只是原則性宣示,業者將提供用戶訊息辨識工具,提高民眾發現和近用不同的新聞來源與觀點,以及積極進行媒體識讀素養推廣,提升台灣民眾訊息思辨能力。

相較之下,歐盟的自律準則具體指出,他們在培力使用者素養上所投入的面向包括產品、科技與活動,而且會與新聞生態系統協力發展有效的可信度指標。此外,如何讓真實、權威的訊息獲得平台的優先性對待,亦是業者的努力重點。

台灣的自律準則尚缺乏後續可資檢測的成果報告,及可以信賴的評鑑機制。 圖/路透社
台灣的自律準則尚缺乏後續可資檢測的成果報告,及可以信賴的評鑑機制。 圖/路透社

平台屬性不同,業者可作不同程度自律承諾

值得留意的是,歐盟的準則簽署者因包含廣告產業等不同型態的業者,未必所有規定都適用於每個簽署者,但所有大型的跨國網路與社群平台的標準基本上並無不同,而我國準則則指明:「參與方依據平台屬性、市場、技術和其他發展情況,履行部分或所有實踐準則」。

此點或許與我國準則的簽署者包含即時通訊軟體如LINE,以及規模難以與跨國平台並駕齊驅的PTT有關,但不同型態與規模的業者,實際上可在準則中明確做出不同程度的自律承諾,或參考歐盟的附件作法,列出不同業者所可採行的措施,否則難免降低外界對業者自律決心的感知。

歐盟強勢監督,自律如果不行將換法律來

比我國自律準則嚴密的歐盟準則,原是瞄準今年5月的歐洲議會選舉,期望透過業者的自律措施降低假訊息的危害。不料,實施結果並不符合預期,要求平台業者今年1至5月的選舉季節必須每月提出報告的歐盟執委會,甚至曾嚴厲批評平台業者的敷衍態度。

今年1月,Facebook、Google與Twitter等幾個平台業者提出第一份對抗假訊息的成果報告時,歐盟還只是客氣的要求業者未來要在若干方面強化努力,並發展出更為系統性的成果評估機制。

未料第二份報告,亦即針對今年元月工作成果所做的第一份選舉月報甫出爐,就被歐盟執委會以公開聲明方式打槍,指責平台業者並未提供足夠展現其作為的細節,亦無法提出任何足以衡量進展的基準。歐盟認為所有簽署者都有改進空間,必須「加速努力」,讓大家看到「更多的進展」。

到了3月份自律報告提出的時候,歐盟雖然在聲明中對業者自律行動的新進展表達欣慰,但亦再度直言,「尚有諸多事情亟待完成」,包括分享方法論與假帳號資料庫供第三方專家、事實查核組織與研究者進行獨立評估等。其中,Google與Twitter更被點名,未在議題式廣告的透明化上有所進展。

歐洲議會選舉於5月完成,業者亦提出了有關選舉的最後一份報告。同樣地,歐盟對這份報告有滿意之處,亦有不滿意的地方。它們認為平台業者在假訊息的處理上還需要做許多事情,無論是與事實查核組織的合作、使用者的培力,或是提供資料庫給研究社群,以利假訊息的偵測與演算法的監視等,都需要進一步強化。

而且如同每次聲明所言,歐盟強調,他們會在今年底前,就自律準則實施的第一年狀況進行完整評估,如果結果不理想,執委會可能提議採取進一步行動,包括立法管制的選項在內。

在我國自律準則出爐之際,回溯歐盟自律準則的制定與實施過程,饒富啟示意義。透過歐盟的經驗,我們不只可以實際看到自律準則的效益與不足,更可以看到歐盟在制定自律公約時所採取的策略。

建立適當的網路平台監督機制刻不容緩。圖為馬來西亞假新聞宣導廣告畫面。 圖/路透社
建立適當的網路平台監督機制刻不容緩。圖為馬來西亞假新聞宣導廣告畫面。 圖/路透社

多方利害關係人共同參與

其實,歐盟在研商假訊息的處理對策時,除由網路平台與廣告關聯業者組成「工作小組」(the working group)之外,另外還邀請媒體、公民團體、事實查核組織與學界代表成立了「回應委員會」(sounding board),期望透過多方利害關係人的參與(Multistakeholder process),達成理想的政策目標。

回應委員會在業者完成自律準則時曾發表共同聲明,嚴詞批評該準則「無常用的方法、無清楚而有意義的承諾、無可度量的目標或關鍵績效指標(KPIs),以致不可能監測其(自律)過程,亦無可資順從或強制的工具。」

因此,回應委員會要求歐盟以歐洲議會選舉做為測試點,經由獨立事實查核組織與學術研究者的定期評估,緊密監測平台業者的自律成果。此一意見後來即為歐盟所採用,由此亦顯現了歐盟軟硬兼施、剛柔並濟的溝通策略。

我國自律準則的實施成果自然尚待觀察與驗證,但在先天已有不足的情況下,如果此一準則只是一紙業者自由心證的公約,卻無後續可資檢測的成果報告與可以信賴的評鑑機制,那麼自律成果恐怕難以期待,其所影響者亦不只是業者的信譽而已,更是台灣對抗假訊息的挫敗。

如何建立適當的監督機制,一方面確保言論自由獲得充分的實踐,二方面有效達成抑制假訊息的自律目標,實為此刻不容拖延的關鍵行動!

(原文授權轉載自「卓越新聞電子報」,原標題為〈平台自律號角響起 監督機制無影無蹤〉)

▲ 德國和法國已分別通過法律管制網路平台。

  • 文:胡元輝,中正大學傳播學系教授。
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