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從「水壩興建受阻」看中國主導的亞洲建設投資問題

印度納瑪達水壩。圖/美聯社
印度納瑪達水壩。圖/美聯社

在六四天安門事件之後,中國被國際孤立,資金也撤出,於是,1990年代開始,中國朝非洲前進,中共外交部長與領導人頻頻出訪非洲,至新世紀開始,便見成果,中非合作論壇奠定了援助機制。也是從那個時候開始,中國在非洲發展力道甚深,無處不是中國人的景象跟建設一起「冒」了出來。

例如2000年,甫結束十年內戰的阿爾及利亞,為了填補國家落後的基礎,將希望託付在中國人身上,與中國展開一種建立在經濟發展上的新關係。

野心中國

十年前,我去非洲時,並不太感受得到「中國」的存在。那個時候,馬拉威還是友邦,與我國有著「四十年堅定反共交誼」,台灣也不吝於從農業到醫療給予援助(包含金錢),但不過才幾年光景,中國在非洲已形成一股龐大的經濟建設勢力,不論是老外寫的《黑暗大布局》或《紅色大布局》都說明這個事實,而長期「反共」的馬拉威也抵擋不住經濟誘惑——各種大投資大建設,的確能讓一個窮國看到翻身的機會。

在中國的書店,亦時常看到中國工人的非洲建設閱歷被出版——大批中國人移居非洲,替這黑暗大陸修築鐵路的願景,可跟數百年前躋身船艙橫渡太平洋、替美洲大陸修築鐵路與挖掘金礦的景況不可同日而語。

但這十年間,中國在東南亞的足跡甚為深刻,特別是2010年東協10+1後(中國—東協自由貿易區),一個規模為全球人囗數最多,開發中國家最大的自由貿易區就此成形。當時,雲南一家報社甚至增開了兩個版,專門報導東南亞新聞。

當我聽該報記者提到這兩個東協版時,不免羨慕:「貴報社真有企圖心。」

「不,有企圖心的是中國。」他電子郵件中只傳來這句話時,我猜不透他是什麼意思或情緒。

偶爾,我會在演講中提到這件事,表明這個國家如何積極打入國際,即使是媒體也有強烈野心告訴讀者:「我們與東南亞建立了如何堅強的關係。」

這樣的關係,連當地人都能深刻感受。

蘇門達臘最北邊的亞齊特別行政區曾經是內戰不斷的封閉之地,在南亞大海嘯後對世界敞開大門,中國開發勢力也隨之跟進。一個華人告訴我,中國在這裡興建許多電廠。隔日,我便在一家咖啡店聽見一個亞齊青年以中文向我問好,並說他就在那電廠工作,賺的是人民幣,比其他同齡人來得更有發展與成就。

約莫也是在這十年,我勤跑東南亞,時常聽當地人提起中國與他們在當地的開發建設。「我們國家到處都是中國人」這話,時常掛在他們的嘴上,寮國的象夫這麼說,東帝汶的記者這麼說,柬埔寨人也抱怨。有時候我會聽到更多,例如中國在這些國家蓋水壩、建電廠,中國商人們說這兒到處都能開發,有利潤,「不像我們國內規定這麼多,這麼麻煩。」

在自己的國家開發,必然得依循既有的法律秩序與規則。在他國大興土木,難道就可豁免?

尤其以亞洲基礎建設投資為基礎創建的亞投行,在許多人直覺「不可被邊緣」,或曰「不可去跟賭」,還是繼續商議「中國因素」時,或許可以思考這些所謂基礎建設的推進與盲點。

圖/路透社
圖/路透社

世界銀行 VS. 亞投行

十年前,我在非洲當志工時,曾聽醫療團醫生討論世界銀行。一般人以為世界銀行以扶貧為宗旨,必然為發展中國家帶來許多建設與發展,但對當地人而言,世銀並不真正改變他們的生活,解決他們的問題,反而使這些貧窮國家增生更多負債,而西方發展的觀點與立場也未必適用於該地,問題因而加重。

前幾個月出版的《世界銀行與NGOs》,便以印度納瑪達水壩為例,詳細描述世界銀行介入一國開發計畫時的程序步驟:先遣調查團(遷居專家與人類學家)先做調查後,再由社會學家做出備忘錄,世銀理事會則準備核准計畫與貸款。當專家根據印度過往記錄提出迫遷疑慮後,倡議型NGO又加入抗爭反對,最終讓世界銀行中止這項水壩開發案。針對這起抗爭結果,美國NGO成員洛里尤德爾說:「這是全世界環境和人權運動者的勝利,這個信號明確標示世銀在環境和社會方面的本質是很危險的。」

為了與世界銀行分庭抗禮,又或者說為了替「一帶一路」鋪路,中國主導成立了「亞洲基礎建設投資銀行」。與「掃貧」的世銀不同,亞投行投資對象是亞洲,專注的是基礎建設,包含水電設施、鐵公路、電信業等。經濟狀況不佳的亞洲發展中國家,若要在國內進行建設,多半要依賴世界銀行或國際貨幣基金提供貸款,並且接受這些組織的「建議」,推動經濟轉型或自由化。轉為向亞投行借錢的話呢?當然也必須站在交換的基礎上:拓展政經影響力本就是中國的目的,因此,中國借錢之餘,也要派出專家或企業參與這些計畫:中國政府貸款、中國企業承包,左手發錢,右手收錢。

因為台灣欲加入亞投行的探問,讓這已討論一年的計畫突然被這小島國「發現」。人們開始問:什麼是亞投行?或者開始論:台灣該不該邊緣化?

對我來說,世界銀行尤可議,亞投行也令人焦慮。如果世界銀行是以西方價值與秩序來干預發展中國家的建設進程,那麼亞洲國家發起的亞投行就能免除問題嗎?

我看到中國網站上一篇論述,洋洋灑灑道出「美國盟友選擇亞投行」的原因:

亞投行的美好前景,建立在被國際貨幣基金組織、世界銀行、亞洲開發銀行長期忽略的巨大市場空間基礎上。亞投行的強大競爭力,則建立在相對寬鬆的貸款等融資審核基礎上,比起美國主導的國際金融機搆,亞太國家在基礎設施建設方面從亞投行獲得融資的門檻要低很多。

美國主導的國際金融機搆,在向有關國家投放資金之前,往往要在政府透明度、開放性等方面嚴格審核,還要求有關國家遵守與環保、雇佣、招投標等方面的嚴格標準,這使得很多國家無法獲得這些國際金融機搆的支持,並因此長期無法建設足以支撐經濟發展的基礎設施,而失去分享互聯網時代全球化經濟繁榮的機會。

世界銀行儘管有其缺點,但面對一個獨裁者專橫的國家至少會中止計畫,避免官僚貪汙或轉移資金用途。而這篇論述宣揚亞投行優點,卻恰恰反應了它的諸多問題:它只管借錢,不管錢如何用,更別說建設控管。

中國不顧衍生的問題,它只管「一帶一路」:往外拓展連結,往外大興建設。他們到處賣高鐵,也到處賣水電。

圖/美聯社
圖/美聯社

擴張的水電與受阻的一帶一路

就以水電為例。

我在寮國曾聽到中國商人評論湄公河水電開發有多值錢,而中國也極力拓展這項業務,令整個中南半島的水利都在中國的囊下。

如同先前提及的印度納瑪達水壩例子,世界銀行迫於環保團體壓力,從90年代開始就停止資助發展中國家的大型水壩建設,甚至在1997年成立了世界水壩委員會,並在10年後與水電投資者與業者共同推出「水力發電可持續性評估指引」,作為指導原則。(後因「清潔的再生能源」的概念,世界銀行重新資助非洲等發展中國家興建水力發電工程)

但對中國來說,因應抗爭而修正的經驗與概念是較為貧乏的。

拿中國水電來說,作為中國最重要的水庫興建者,這家國營企業承載中國70%的水力發電,許多重要大壩都由它主導出手。在中國,這樣的發展建設往往都是民眾無法質疑,這些年雖有「綠色流域」等NGO組織代為發聲倡議,讓水庫移民獲得些許補助與安置,但環境破壞問題還是沒有解決。

而如今,中國水電「走了出去」,擔負起亞非多國的水利計畫,包含將淹沒砂勞越森林和破壞雨林少數民族的巴貢水壩,柬埔寨戈公大壩,還有寮國、緬甸的多個水壩計畫。約莫有超過47個國家、100個水壩由這個中國國營企業負責。

國際河流組織曾於2008年出版一份名為《新的長城》的報告,副標為:「中國水壩行業指南」,其開宗明義便說:「目前,中國的水電企業和銀行已成為全球最大的水壩建造者。中國的銀行逐步填補了世界銀行等傳統水壩投資者留下的空白。對中國政府而言,中國的水電企業在全球的發展抱負可使中國和東道國達至一個雙贏的結果。」

報告中指出中國海外投資流程,中國金融與法規。同時也表明應該怎麼密切觀察這些水壩建設。該組織主任 Grace Mang便曾對媒體說道:「許多中國在海外興建水壩的計畫,都沒有參考國際間的環境與社會標準。資訊與數據因為缺乏透明度而難以取得。」

圖/路透社
圖/路透社

那麼,以中國主導的亞洲基礎建設,會因為英國或歐盟諸國加入,令它自外於中國素來於海外投資建設的弊端嗎?我並不樂觀。我想,亞洲發展中國家亦不認為這是個好果子。

在2012年,《新的長城》第二版更新時,中國海外水壩建設增長了三分之一(水壩數量增加了100個),在全球74個國家參與建設304座大壩。但與此同時,受到國內環保團體與民意施壓,中國在緬甸修建密松大壩,也由總統吳登盛宣告中止。

不只緬甸,菲律賓的電力合作也被叫停,泰國高鐵合作也旅受波折,今年二月,素來友好的柬埔寨洪森政府也在環保團體(如3S River Protection Network)的努力下,宣布停止水壩工程計畫。更別忘了南海、東海主權爭議,還有去年越南罷工潮。

中國主張的「一帶一路」,區域式的連結發展,在東南亞這區難關不少,阻礙明顯。

前陣子,某雜誌以「野心皇帝習近平」為封面主題,將他與漢武帝相比,並將「一帶一路」戰略計畫與過往張騫出使西域的絲路比擬。彷彿天朝主義再現,朝貢關係再立。這論述並不新,英國學者馬丁賈克在《中國統治世界》中便提出朝貢體系使得中國別於其他武攻、掠奪的殖民強權,所形成的影響並不會與之相同,會成為不同的世界力量,「一個負責任的國家」。

但如此主張卻沒有思及周遭國家在數千年中國文明威脅下,那擺脫不掉的陰影。而這陰影放在這個以主權國家為分界的現代,又會產生何種變數?

更別說,在以環保、民主和透明的「西方進步價值」下,自行一道的權力操作,又會產生多少傷害與代價,其實是在探討亞投行或各項中國投資發展時,必須退一步思考與促其改善之處。

因此,面對亞投行,我們無法只談錢。

 

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