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郭瓊瑩/「有土斯有財」背後的台灣土地轉型正義

攤開台灣的土地開發史,其實也是整部台灣的發展史。圖為阿里山台18線沿路風景。 圖/聯合報系資料照
攤開台灣的土地開發史,其實也是整部台灣的發展史。圖為阿里山台18線沿路風景。 圖/聯合報系資料照

由於個人專業的關係,多年以來參與過各種不同尺度的土地調查,從風景區、國家公園、森林遊樂區、河川、溪流、海岸、鄉村到偏遠部落,各種規劃與開發諮詢過程中,最常見卻也最令人束手無策的問題是:這些地方到處都有破敗荒廢卻無法處理的「建築物」:路邊搭建的鐵皮屋、舊貨櫃與帆布拼搭的小屋、自行圈圍的籬笆。而每詢問不能改建的緣由,得到的答案則是:「這土地不是我們的,政府說這是違建、這是侵占公有地、這是未登錄地、這是行水區……」

即使在台灣重要的觀光景點阿里山,台18線沿路山嵐飄逸,應該是一條絕美的綠色景觀道路,但沿途所有的店家,賣茶葉的、賣蔬菜的,全是鐵皮屋,原因也同樣是「這是國有財產局的地,我們不能整建,若拆了,也就回不來了……」

以前我總認為,這些「違建」住戶不依法行事,是不道德的。但後來慢慢瞭解台灣的土地開發史,深入探索台灣的土地制度後,開始有了不同的思考。

台灣土地所有權的變遷

攤開台灣的土地開發史,其實也是整部台灣的發展史。自鄭荷、清領、日治時代乃至國民政府來台,一直是以「治理者」之尊,把台灣當作國際貿易平台或政治跳板,也因此原來生存在這裡的原住民多次被「安頓」到「特區」內,而具有生產優勢的西部平原土地,則屢被統治者收為公有,如荷蘭人的「王田」、明清時期的「官田」。後來隨著漢人移民日多,原本屬於原住民的許多土地也逐漸由漢人承租經營,形成「一田二主」的狀況。

弱肉強食,原本就是開發者、殖民者帶來的治理手段。日人治台時,為了經濟自主、南進與貿易,更透過各種土地調查、林野調查以及整理事業,逐一將土地劃為官有或給予日商企業。結果,大部分原住民原本生活的土地都成了政府所有,不少漢人開墾的土地也遭受到相同命運。更何況原住民對土地的價值觀比較傾向「共有」而非「擁有」,許多部落族人根本沒有登記土地的概念。

直到今天,我們在山林間所見的部落與聚落,早已經不是原本土地使用的樣貌。在中央山脈,因為闢建山林鐵道與配合伐木事業,許多部落幾乎是跟著森林產業流轉,一些原住民部落在政府規劃下遷入統一建設的、規矩的棋盤式水泥房,若要耕種還得另外在住宅外租地,打破了原本生活、生產相互依存的居住樣貌。蘭嶼的狀況也類似,當地人原本在芋田耕作、從山林伐木造船,但政府引進漢人的居住模式,集中建設水泥住宅,也改變了原本與海共生的傳統情境。

移民社會的土地正義

自殖民時代移轉到國民政府,對土地的認知並未有太大差異,畢竟「有土斯有財」的觀念已根深蒂固。當時政府透過土地改革政策,實施「耕者有其田」,一方面打破了日治時期大地主的權勢,另一方面同時扶植佃農,讓資源重新分配。但這樣的分配削弱了原本地主的既得利益,也累積許多埋怨。這種不正義、不公平的土地資源再分配,只不過是另一種政治治理工具而已。

就歷史面看,制度化的「地籍產權」,都是在日治與國民政府治台之後才普及,而精準的土地測量,更要遲到半世紀前才開始。比如諸多廟產是由昔時善心地方仕紳捐贈,但寺廟住持不懂得要去登記土地,往往被有心人士「合法登錄」為私有,強行奪取,反要廟方付租金,或由政府收歸公有(如台北的臨濟寺)。這些案例屢見不鮮,不公義的事竟也發生在官方之體制中,著實令人憤慨。

在資本主義社會,掌有土地始終是重要的發展條件,也因此近400年來台灣的土地政策與現實並未有太大的革新;也正因為是移民社會,在流轉遷徙中常會有不了解法令程序的狀況。這些令人遺憾的事實,該如何真正獲得轉型正義?似乎更是促轉會該努力的方向。

台灣農田水利發展史,也是一部台灣的土地開發史,水圳灌溉網絡與人文、地理互相影響。  圖/聯合報系資料照
台灣農田水利發展史,也是一部台灣的土地開發史,水圳灌溉網絡與人文、地理互相影響。 圖/聯合報系資料照

另一次台灣土地掠奪史

閱讀過土地專家徐世榮教授諸多探討台灣土地制度發展史的文章,欽佩他客觀精準的剖析與觀點。他提及,這400年來台灣土地制度的變遷,正是一部不同治理者的「土地掠奪史」。

2020年,台灣才進行了全國農田水利會改制,將原本的區域性水利會收歸國有,設置「農田水利署」,政府對外宣告,這樣的政策是「為有效整合、監督、輔導與管理農田,全省各水利會進行水利資源分配」。其實大家並不反對事權統一有效管理,其職掌也與原本各水利會的管理內容並無太多差異,但在這樣的「統一」中,台灣土地發展與水利網絡的歷史脈絡卻被淹沒了。

台灣的農業發展,最早是得利於荷蘭人引入灌溉系統規劃與技術,沒有灌溉水利系統,就不會有今日的台灣農業。清代以來,修築水圳、提供灌區土地相關設施等來源往往不是官方,反而是地方仕紳家族為了發展,有錢出錢,有力出力,差不多可說是台灣自發性「社區營造」的濫觴。幾個知名的水圳系統,像是曹公圳、瑠公圳、七星水圳、八寶圳,無一不以「民」產為基盤,而官方僅扮演協調加重的角色。是以昔時的「水利會長」多為地方意見領袖,有協調與整合能力者被推舉出來建設繁榮家鄉,甚至好幾代都為公益奉獻。

這樣的體系演變到今天,由於類似的勢力常與地方政治相關,例如在地方選舉中仰賴水利會的資源,久而久之被視為「政治利益」團體,也被貼上不正義的標籤。當原來有數百年歷史與自治典範的組織,被強迫歸為「公有單位」,由於無力解決政治議題,只好找捷徑收編。這對台灣農業水利與土地發展史來說,確實是一項遺憾。

在台灣,農田水利灌區宛如縣市政府之外的另一種權力劃界,其實可以正面輔導成另外的地方自治團體。原本長期建立的機制一旦被破壞,之後會怎麼樣還很難說。只是深切期待這樣的歷史不被輕易抹滅,而可以走向更有智慧的經營,讓台灣農業能得到應有的蓬勃發展。

都市農地重劃應適可而止

一些敏感的讀者可能會發現,搭高鐵時沿線原本可見的農田風景,如今天際線已經大幅改變。尤其是台中烏日、新竹竹北,原本都市邊陲的農地正快速變遷。農地重劃當然會使土地加值,只是令人疑惑的是:台灣的人口不是正在下降中嗎?為什麼都市還不斷擴張、吞噬掉原本的農田?光以台中來說,重劃開發區已經來到第14期,幾乎把台中舊市區和豐原完全變成建成區了。

政府努力推行國土計畫,一方面農地上的非法工廠無法完全清除,另一方面原有的良田又一一被棋盤化為建成區。原有的風廊、綠帶、水圳系統一一被破碎化,到底這樣的無止境發展,終極目標為何?能源政策又如何能跟上這樣毫無節制的成長?提供全民福祉社會,應是大有為政府的責任。但政府寧可拱手把這些權力讓給開發商,美其名曰土地開發自償,但真正獲益的是誰?除了弱勢族群,還有眾多不會說話的生物、溪流河川、與無價的人文地景,又有誰來捍衛它們的正義?

(※ 作者:郭瓊瑩,文化大學景觀學系系主任,曾在內政部營建署國家公園組擔任技正八年,並長期擔任國家公園計劃委員,熟知國家公園發展,也是國內研究國家公園的著名學者。本文授權轉載自「獨立評論@天下」。)

這樣無止境的發展,終極目標為何?能源政策又如何能跟上這樣毫無節制的成長? 圖/法新社
這樣無止境的發展,終極目標為何?能源政策又如何能跟上這樣毫無節制的成長? 圖/法新社

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