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管理動物放生問題的實務與挑戰

少量的放生就能造成無窮的傷害。遍布全台灣河川的琵琶鼠就是一個災難性的例子。 攝影...
少量的放生就能造成無窮的傷害。遍布全台灣河川的琵琶鼠就是一個災難性的例子。 攝影/孫文謙

為了有效管理動物放生的問題,並且避免相關法規之間的競合,行政院農委會提出在「尊重宗教放生文化」、「支持有智慧且符合法令規定的放生活動」、「鼓勵結合野生動物傷病救治野放的護生方案」等共識下,決定修改《野生動物保育法》第三十二條。

其原條文為:

野生動物經飼養者,非經主管機關之同意,不得釋放。前項野生動物之物種,由中央主管機關公告之。

農委會所提出之修訂條文為:

釋放經飼養之野生動物者,應經主管機關同意,始得為之。但其他法律另有規定者,從其規定。前項野生動物釋放之程序、種類、數量、區域及其他應遵行事項之辦法,由中央主管機關定之。

為了避免民眾無端觸法,農委會所提出的修訂條文中已經排除了民眾為了移除入侵民宅的野鼠或蛇類的行為。然而4月14日立法院經濟委員會卻為了野保法四十六條因違反此項規定修訂的罰則,與生態保育以及動保團體槓上。事後媒體的焦點,相關立委與主管單位以及民間團體的討論似乎也聚焦於根據《野生動物保育法》所出發的罰則。然而筆者認為,如果各界真的關切不當的動物放生對於生態環境與動物福利的危害,以及部份宗教信仰的實踐與現代法治關係的衝突,那麼就應該把關切的層面拉高到所有涉及動物釋放與放生管理的法規、動物種類、行為、社群與需求,然後再來好好談談如何鼓勵對的放生,以及如何處罰錯誤的放生行為。否則只是抓著林務局和《野生動物保育法》開刀其實根本補不起這個大洞。

一、「理想的動物放生條件」容易存在嗎?

如果被釋放者是原生動物,經由主管單位與專家的建議流程與照料後釋放到正確與合適的環境中,而且完全不涉及任何金錢交易、商業生產與利益交換(包含心靈上的祈願),那就是美事一樁。

但是這樣的條件容易存在嗎?

在那個很久很久以前,跨洋與跨陸塊交通不便,文化與物資交流不便的年代,除了少數被人類馴化超過千年甚至萬年的動物(例如貓、狗、雞、鴨),任何人無論在人類聚落之內或外頭所見到的動物,基本上都會是在地原生物種。這也就是說,如果你看到動物被捕捉,準備被宰殺,所以心生不忍,那麼用任何方式取得動物,在動物尚能正常活動的情況下將其隨喜放生,就會是美事一樁,也就是一種護生的具體表現。

但是因為近幾百年來交通工具的發達與人員貨物的流暢,再加上過去全球都缺乏防堵外來種(與其攜入疫病)的概念,因此全球各地或多或少地充滿從其它大陸入侵的外來物種。由於許多外來物種被引入時帶有經濟目的,時間一久,再加上政府與民眾知識的缺乏,就會被誤以為是「本土物種」,例如台灣各地水域常見的各種吳郭魚、四大家魚(草魚、青魚、鰱魚、鳙魚),泰國土蝨、日本鯽、甚至是北部溪流中的香魚,其實都是外來物種。

這也就是說,一般民眾能接觸到的、見到的,會引發惻隱之心的動物,多半都是已經有市場規模的食用經濟動物。然而這些動物因為多半是外來物種,所以其實是不宜再被隨便放入天然環境中,以免因為缺乏知識而危害這些動物本身的動物福祉,也危害本土物種的生存。而這些外來物種無論在台灣落地生根多久,也都不可能被視為本土物種,因為牠們之所以能夠入侵到天然與半天然環境(例如水庫),也都是人為干擾的後果。

但是民眾是否還有參與正確放生的可能?是有的。如果有些野生動物在受傷以後經評估與救治之後還有能力回到野外(例如海龜、鯨豚、野鳥),那麼民眾的確有機會在專業單位的規畫之下參與這樣的行動,並以自身的宗教信仰認知為動物祈福。然而能夠滿足龐大信眾需求的動物在實務上並沒有這麼多,既然有了需求,就有商業行為,這也就是放生活動,無論小量或巨量,會引起道德批判的主因。

屏東海生館野放海龜,救傷後的野放才是正確觀念。 圖/聯合報系資料照片
屏東海生館野放海龜,救傷後的野放才是正確觀念。 圖/聯合報系資料照片

二、放生行為不限於宗教團體

許多論述都把火力集中於宗教團體,事實上並非所有的佛教團體都倡導商業放生,也有部份佛教團體已經把金錢與人力轉向野生動物救傷以及流浪動物的收容上。但是這就是放生行為的全貌嗎?除了佛教放生團體之外,有些釣客刻意將西部的淡水魚帶往東部繁衍,或把南部的特有魚類帶到北部溪流,徹底破壞了幾百萬年來在台灣島上所形成的獨特生物分布區系。例如新竹縣政府還要耗費經費來處理原本只分布在高屏溪流域的何氏棘魞就是其中一例。

各縣市政府也會不定期地在沿海或溪流中施放大量魚苗,而這些施放行為是否都受到專業評估與建議也令人質疑。例如將要接任農委會主委的曹啟鴻在擔任屏東縣長時曾在2009年主持萬年溪的鯉魚苗流放活動。然而鯉魚本身也不是台灣原生魚種,而是早年移民由中國引入的外來魚種,因此這樣的大量放流並沒有達到復育本土河川生態的目的,反而排擠了原生魚類的生存空間。更別說苗栗縣政府曾經在2011年因為誤信牛蛙能控制蚊蟲,因此施放幾百斤的入侵種美國牛蛙到生態池一事,引起喧然大波。嘉義縣的某衛生單位也曾經因為防治登革熱,在文宣上打出「贈送蓋斑鬥魚」的活動,但實際上卻送給民眾入侵性的孔雀魚。

一般民眾隨意棄養寵物,或因為管理不當使得動物逃脫造成居民恐慌或入侵種問題,也已經是所有農業、觀光、水利與保育相關單位的痛,例如近日高雄蓮池潭的琵琶鼠魚滿為患就是一例。然而這些行為也很少受到法律的制裁。

苗栗縣政府曾經在2011年因為誤信牛蛙能控制蚊蟲,因此施放幾百斤的入侵種美國牛蛙...
苗栗縣政府曾經在2011年因為誤信牛蛙能控制蚊蟲,因此施放幾百斤的入侵種美國牛蛙到生態池一事,引起喧然大波。 圖/聯合報系資料照片

所以當我們要談限制放生行為的時候,千萬不能只聚焦於部份宗教團體,因為從政府單位到個人,都有可能會做出危害本土產業、人員健康與安全、動物福利與生態環境的蠢事。

三、不同放生物種涉及不同法律規範

難道修了(或不修)《野生動物保育法》就萬無一失了嗎?錯。因為動物放生涉及外來入侵種的管控(而這是聯合國生物多樣性公約的重要指標)、動物福利、生物安全、產業發展、生態保育與防疫等多蟲議題,在我國目前完全缺乏《外來生物法》的狀況下,我們只能拿著各種現存法律湊和著用。但是因為各相關主管機關之間的不協調、自廢武功,以及專業與行政能量的不足,所以各主管單位與法令之間的配合狀況並不佳。

以宗教團體來說,其放生的大宗是水產經濟動物、畜產禽場動物、還有野生動物。

雖然在道理上來說,所有水產經濟動物的放生都應該要依據漁業署依據《漁業法》所頒布的「水產動物增殖放流限制及應遵行事項」進行,但是這個辦法只規範了海洋性物種,並未包含任何淡水經濟動物。所以難道宗教團體最愛放流的泰國土蝨、草魚、鰱魚、鯉魚、烏鰡、泥鰍、牛蛙這類的外來物種,就不受規範了嗎?

事實上《漁業法》第五章有關「保育與管理」部份第四十四條指出,「主管機關為資源管理及漁業結構調整,得以公告規定下列事項︰水產動植物之採捕或處理之限制或禁止、水產動植物或其製品之販賣或持有之限制或禁止、水產動植物移植之限制或禁止。」也就是說,《漁業法》本身是可以處理這些不當行為,只看主管單位願不願意執法。

就算漁業署不管淡水外來物種的流放,而這些動物也因為不是野生動物所以不受《野生動物保育法》管制,我們還有《動物保護法》可用。因為這些動物都是人為繁殖的馴化動物,完全適用動保法。若使用畜牧處所主管的《動物保護法》第六條「任何人不得騷擾、虐待或傷害動物」來處理不當放生可行嗎?當然可行。因為許多放生的流程讓動物在擁擠與不當的環境中被運輸、折騰。這使得許多動物受到驚嚇、體表黏膜破損而引發感染死亡。所以問題在於主管單位是否認知這些不當放生行為從購買、運輸、等待與流放的過程涉及騷擾與虐待?

若又是購買一堆雞鴨牛羊豬雞拿去塞在某些「護生園區」就無法可管嗎?如果其規模夠大,其實還應該受到《畜牧法》與《動物傳染病防治條例》的規範。否則這些護生園區所產生的動物排泄物,與防疫問題(如口蹄疫、禽流感)該如何被控管?

那麼能適用《野生動物保育法》,又可能被放生的動物有那些呢?當然就是野保法所定義的「野生動物」,尤其是野鳥為大宗,再加上部份的兩生與爬蟲類。

還有沒有那些動物是漏網之魚,是無法可管的?有的。例如放生團體最愛釋放的蚯蚓、蟋蟀,甚至還有麵包蟲,因為都是被馴養已久的餌料動物,所以通常在野地中難以生存。但因為牠們並非脊椎動物,無法以《動保法》管理。牠們也不屬野生動物,所以無法以《野保法》管制。牠們也不屬於植物有害生物,因此《植物防疫檢疫法》也派不上用場。

從上述可知,涉及動物放生與釋放的法規不僅有《野保法》,而對台灣生態環境危害最大的放流活動多半發生在水域,而那些動物與環境卻是《漁業法》、《動保法》與《溼地法》的管轄範圍。

就算是原生物種也會因為不當放流成為外來種。原產於高屏溪的何氏棘魞被放流到北部溪流...
就算是原生物種也會因為不當放流成為外來種。原產於高屏溪的何氏棘魞被放流到北部溪流就成為地區性的災害。 攝影/周銘泰

四、修訂《野保法》的實務考量

農委會所提出的第四十六條修訂文字中提到:

違反第三十二條第一項規定或依第三十二條第二項所定辦法有關野生動物釋放之程序、種類、數量、區域或其他應遵行事項之規定,釋放一般類野生動物者,處新臺幣五萬元以下罰鍰;其釋放保育類野生動物者,處新臺幣五萬元以上二十五萬元以下罰鍰。違反第三十二條規定致釋放之野生動物大量死亡或有破壞生態系之虞者,處新臺幣五十萬元以上二百五十萬元以下罰鍰。

除了一般野生動物救傷(包含鯨豚救援),多半已經由受委託的民間團體與科學機構執行之外,一般民眾與宗教團體最容易接觸,且與野保法相關的動物就是野鳥。這些野鳥之所以被捕捉的原因有兩個,第一是因應放生市場的需求所以被刻意捕捉並且被暫時飼養(囚禁)後求售;第二則因被農民視為「害鳥」所以在農地中被誘捕或網補後,再被帶至市面求售。如果是因為商業放生市場的需求而被刻意捕捉,再由法師或信眾購買帶到法會場所施放,則是一種助長商業捕捉的惡習,法律實應介入管制。

但如果類似麻雀、白頭翁、綠繡眼、紅嘴黑鵯、紅鳩、斑鳩這類的鳥被農民視為「害鳥」時該怎麼辦?農民是否應在報備後依據野保法第十九條「得予以獵捕或宰殺」?然後造成大量鳥類死亡?或有可能依野保法第三十六條第二項規定,「先向直轄市、縣 (市)主管機關申請許可,依法領得營業執照,方得為之」,並依此條文所訂定之「營利性野生動物飼養繁殖買賣加工管理辦法」的第六條,在地方政府同意「動態將遭受野生動物農損區域劃為合法獵區」後,以對野生動物造成最小損害方式誘捕之,然後再在專業團體與宗教團體的合作下,以合乎動物福利與生態保育的前提下,擇地野放以降低農損賠償與動物生命損失?

這的確是很艱難的任務,不過如果我們為了流浪貓狗願意把動保法修得那麼細,那麼立法委員是否願意為野生動物的生存再多想一想?或只想要以最簡便的方式,也就是「信眾隨喜放生首次不罰」的方式來規避不當放生所產生的後果?

農委會所提出的修法事實上主要要防堵的是外來入侵種,例如綠鬣蜥、綠水龍、亞洲錦蛙之類的施放,而非只針對特定宗教團體。即使有業者打算經營販賣放生動物的行業,使放生動物商業化,也需要先經過地方與中央主管機關的審核這一關。所以宗教團體其實毋需跳腳,許多不明究理的師父也不應該在網路上散播不實的傳言來中傷主管單位與相關機構。

五、罰責會太重嗎?

根據農委會所提出的修訂條文,亂放一般類野生動物罰五萬塊以下,亂放保育類動物罰五到二十五萬。如果造成野生動物大量死亡還破壞環境,就罰五十到兩百五十萬。

我們再看相關法規的罰責。

  • 《漁業法》第六十五條規定,違反第四十四條第一項第四款至第九款規定公告事項之一,可罰三到十五萬元。
  • 《動保法》第二十五條規定,故意使動物遭受傷害,致動物肢體嚴重殘缺、重要器官功能喪失或死亡,可處一年以下有期徒刑或拘役,併科新臺幣十萬元以上一百萬元以下罰金。
  • 《國家公園法》於第十三條內可禁止釋放任何動物,可處一年以下有期徒刑、拘役或一千元以下罰金。
  • 《濕地法》第二十五條第明文規定「重要濕地範圍內禁止破壞野生動植物繁殖區或棲息環境,與未經目的事業主管機關許可之放生與引入」。若違反第二十五條第三款,可處新臺幣三十萬元以上一百五十萬元以下罰鍰,並命其停止使用行為、限期改正或恢復原狀。若違反第二十五條第六款規定者,可處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰;因而致野生動物死亡者,處新臺幣十萬元以上五十萬元以下罰鍰。

若就野生動物保育法可觸及之國土面積與動物種類,以及不當放生行為所能造成的生態與經濟損害來說,這樣的罰責並不算高。

護生園區的規模因為低於畜牧法規定而不受規範,但動物福利與疫病問題誰來控管? 圖/...
護生園區的規模因為低於畜牧法規定而不受規範,但動物福利與疫病問題誰來控管? 圖/作者提供

六、護生園區與放生池是一個解決問題的出口嗎?

近十年來許多宗教放生團體(尤其是涉及商業採購動物的團體)先後設置了所謂「護生園區」與「放生池」來收納從屠宰場中被「買來」的動物。看來這樣的設置讓放生行為不致於影響生態環境,然而因為多數的護生園區似乎不符合《畜牧法》所規範的設置規模標準,使得這些充滿牲口與各式動物的園區變得無法可管,反而成為防疫漏洞。而園區內的動物福利狀況是否透明,也依負責人的知識與技術差異而有很大的落差。

放生池更是一個令人擔心的設計。許多宗教團體並不瞭解水生動物的需求,因此總是在購買大量動物後,再密集投入水體太小,水質惡劣,甚至缺乏棲身之地的水池中。究竟有多少的動物因為擁擠、感染或不當的餵食而死亡?外界根本不得而知。

如何管理護生園區與放生池的設計與管理,反而是一個重點。然而牽涉這類場所的動物本來就不屬野保法所管制,這才是經濟委員會的立委所應深思的。

一個法令的修訂除了讓主管單位得以依法執法之外,如何能夠有效地執法才是一大考驗。那麼根據野保法,真有什麼樣的野生動物是可以被宗教團體小量,或大量地拿來進行商業施放嗎?其實就現階段來說,還真的沒有。但如果善心人士看到野生動物受傷心生惻隱之心時,最好的辦法就是打電話諮詢各縣市的農業主管機關,還有各縣市的野鳥學會或野生動物學會,讓專業人士來幫忙,這就是對野生動物最大的幫忙,而不是為了宗教的需求,積極花錢讓別人去打擾動物,只為了換得自認為的宗教自由與救贖。

如果宗教團體能夠理解主管單位的用意在於共同促進真正的護生,或許就能將這樣的美意導入正軌。但若宗教團體也不再那麼反對了,還願意積極配合,那麼主管單位最大的挑戰會是誰呢?就會是難以舉證其犯行也不聽勸告的個人、不相互配合還扯後腿的其它主管單位,還有那些從不認為危害生態環境與動物福例是嚴重罪行而總是輕判的法官了。

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