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公投法修法:公投不綁大選,就是民主送終嗎?

去年九合一大選與公投合併辦理後導致亂象叢生,因而有了本次公投法的修法。 圖/聯合...
去年九合一大選與公投合併辦理後導致亂象叢生,因而有了本次公投法的修法。 圖/聯合報系資料照

我國立院本月17日三讀通過新版《公民投票法》,就公投法的不足處加以修正,然原為「補破網」的修法,孰料遭到反對陣營的質疑與砲轟,諷刺此次修法為「鐵籠公投」。

首先,我們先瞭解本次修法的內容細節為何:

  • 明定公投日2年一次,定於8月第4個週六;
  • 拉長查對連署書的時間,從30天改成60天;
  • 公投案的公告期,從投票日的28日前,修正為投票日的90日前。
  • 修正條文規定相關立法機關或行政機關必須要在45天內提出意見書;同時也敦促主管機關儘速實行電子連署。

如開頭所述,在野黨批評本次修法為鐵籠公投,也有不少意見認為這是「閹割直接民權」。

但事實上,本次修法皆與公投的「成案門檻」和「通過門檻」沒有直接關聯,在修法技術上是傾向拉長公投議案的討論期間,並延長檢核時間,以有效查對連署名冊是否真實。這些補強在於維繫良好的公共討論與投票品質,與剝奪直接民權實無相關。

絕大多數反對修法者,主要在意的是「公投能不能綁大選」的層面。至於還有一些批評修法內容不足,且提出一些真正重要機制的聲音,卻沒有什麼新聞版面(見文後討論),反而令輿論陷入公投綁不綁大選的爭執中。本文首先想問的是:公投應該綁大選嗎?

公投法修正三讀,國民黨團立委曾銘宗(左)、吳志揚(右)18日舉行「公投已死 民主...
公投法修正三讀,國民黨團立委曾銘宗(左)、吳志揚(右)18日舉行「公投已死 民主送終」記者會,痛批民進黨強行通過公投法修正。 圖/聯合報系資料照

公投應該要綁大選嗎?

首先我們參考一下歐洲經驗。

台灣在公投方面的政治學研究成果,最直接相關的就是〈歐洲國家公民投票經驗之跨國比較:議題、時程與結果〉這篇論文1

該文分析1940-2007年間,15個歐洲國家一共116次公投的議題和時程。在這些公投中,只有19次(16%)是公投和大選同一年舉行,97次是公投和大選不同年舉行。而且,僅有1次是公投和全國性大選同一日投票,該次公投係丹麥於1971年公投決定是否降低投票年齡;除此之外,歐洲國家並沒有其他全國性大選與公民投票同時選舉的經驗。有許多次(7次)公投是和全國大選在「同一個月」內舉行,即使如此也沒有「合併舉辦」。顯然,節省選務經費,或是刺激民眾關注議題,並不是一個被考慮的重點。

不過,該研究同時發現,當公民投票的日期與全國性大選「同年」舉辦時,同年的選舉可以為公民投票的「投票率」以及「通過率」帶來正面的效果,大約增加公投通過率約8%。這是由於跟大選同一年辦的公投內容,會成為選舉時討論的重要議題,而讓人們更容易理解內容。

另外,該研究發現,多議題同時公投的狀況並不多見。其中義大利最常這樣子公投(12次),其他只有3國、共4次這樣做,而且議題數僅有2或4個。

瑞士是另一個頻繁使用公投的特殊案例,所以單獨拉出來討論。

該研究統計發現,瑞士於1940-2007年之間舉行了410項公投、共341次投票。其中,有111次是多議題的投票,230次是單議題投票。然而,這當中沒有任何一次是跟大選同時舉辦,一共79次是和大選「同一年」舉辦。跟歐洲其他國家一樣,多議題的公投容易出現全部否決或全部通過的趨勢;跟大選同年的公投案也會有較高一點的通過率。

該研究作者李俊達提出小結,公投本身跟大選應該是兩個不同的事情,公投會有自己的時程發展(例:每個議題的審議期),不見得可以配合大選。

的確,我們從歐洲經驗來看,公投綁大選是極少數的例外(在上述研究中,一共4百多次公投當中,僅發生1次)。同時,公投是否綁大選與人們能否行使直接民權,並無關聯。

在2017年公投法降低連署與成案門檻後,2018年的首次公投出現了10案公投合併...
在2017年公投法降低連署與成案門檻後,2018年的首次公投出現了10案公投合併辦理的狀況,為國際罕見。 圖/聯合報系資料照

公投法修正的爭點

台灣的公投法在2017年時做了修訂,大幅降低連署成案和通過的門檻,這也讓2018年的時候一口氣有10個公投案成案,進入投票。

然而,在2018年的11月24日地方選舉與公投結束後,有輿論批評,許多人連公投在投什麼都不知道、投票時間太長導致影響結果(甚至,台北市長選舉的選舉無效之訴還在進行),或是投完後才開始google公投案是什麼意思。

更別忘了,在同婚專法通過後,反同方更高舉「執政黨違背公投結果」的大旗,吆喝集結反對勢力(事實上,同婚專法不僅符合公投第10案與第12案的內容,也符合釋字748號解釋,可見許多人並不知道自己投了什麼公投票)。這次修法其實是針對這些爭議「試圖」提出解決辦法。

若我們從最愛公投的瑞士經驗來看,他們是規定每年有4個公投日(他們平均1年要投5案),而公投成案時間「最快」是2年之久。如果一個公投案面臨政府提出的反對提案時,更可能會拉長到4年才能成案。每一個公投案都經過很充份的討論,以及各方團體表達意見,最後印成書面寄給公民。這次我們的修法只有把成案到投票的時間,從28天改成90天,跟瑞士相比還是非常不足的。

進一步來看,一些公民團體們倡議的修法內容,是要包括更多公民審議機制,讓人們有機會針對提案本身的法律效果,有更多實質討論。可惜的是,這次的修法並沒有處理到。

民間版(台灣人權促進會)所提的修法版本中,也提出若中選會認為有「違憲疑義」的公投案,應要有交付大法官限期審查的機制。民間版的條文也賦予提案者對於被大法官認定違憲的提案,應有可即時救濟的訴願及行政訴訟。然而這次修法也沒有處理。

簡單來說,這次公投法的修法在朝野之間引起的主要爭點,僅在於執政的民進黨認為公投不綁大選,在野的國民黨和反同團體、擁核團體則反批「公投怎可以不綁大選」。而國民黨主席吳敦義已宣布7月初要舉行「反沒收公投抗議活動」。

但公投並沒有被沒收啊!僅是時程上做了調整。從2003年公投法三讀通過以來,經過漫長的倡議,最後才在2017年打開了所謂的鳥籠公投設下的高門檻,大幅降低連署成案和通過門檻。在修法倡議的過程當中,國民黨與泛藍媒體可是聲氣相通地大力反對降低門檻,現在卻又成了捍衛公民投票權的民權鬥士,實在錯亂。

早先的公投法所通過的是國民黨與親民黨的版本,當時通過的目的,依據起草人陳文茜的說法,就是要讓公投像鳥籠一樣「什麼都不能投」。(可參筆者先前〈關於公投的6個Q&A〉一文)

其實公投並非愈多愈好、愈容易通過愈好,其重點在於:人們到底有沒有機會參與到整個討論的過程中?有沒有合理的把關機制?有沒有合理的救濟機制?例如:要如何避免人權議題被拿來公投?過去已有很多研究和案例顯示,人權議題拿來公投,最後都是對弱勢群體不利。(參見〈公投利大於弊?〉一文))

去年九合一大選因合併公投辦理,導致無法消化排隊人潮、投票時間太長。甚至產生台北市...
去年九合一大選因合併公投辦理,導致無法消化排隊人潮、投票時間太長。甚至產生台北市長參選人丁守中發起選舉無效之訴的爭議。 圖/聯合報系資料照

小結

這次的公投法修正,處理了過去公投成案到投票時間過於倉促,以及連署人名冊虛假不實的爭議,但卻未討論到,如何讓公民有意義地加入公投成案過程的討論。

事實上,訂定公投時間,也應該要有更多人民參與的空間才是。至於最起碼的一些違憲審查機制,也缺乏實質討論。至於批評公投不綁大選就是民主送終,或如前總統馬英九批評蔡英文惡修公投法沒資格挺反送中的言論,實在難以理解為何會有這樣超展開的劇情。

再強調一次,本次修法並未更動到公投案的成案與通過門檻,僅是未與大選合併辦理。從歐洲那些最常使用公民投票的國家經驗來看,公投綁大選只在過去60年中出現「1次」。

由此見得,從修法到反對意見,事實上都只是為了政治利益考量而已。讓我引述人權團體的聲明:「公投只做為他們是否能夠贏得大選的工具。」至於直接民主的意涵、該怎麼樣更有品質地被實踐,以及如何讓「人權不能公投」的原則成為法定要件,顯然都不是檯面上政治人物們討論的重點。

在同婚專法通過後,反同方更高舉「執政黨違背公投結果」的大旗。但事實上,同婚專法不...
在同婚專法通過後,反同方更高舉「執政黨違背公投結果」的大旗。但事實上,同婚專法不僅符合公投第10案與第12案的內容,也符合釋字748號解釋。 圖/聯合報系資料照

  • 李俊達,2009。〈歐洲國家公民投票經驗之跨國比較:議題、時程與結果〉。東吳政治學報27(1): 53-121。

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