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不是真心挺台?從美國國會運作回應「疑美論」

2019年4月,蔡英文總統出席美國在台協會及《台灣關係法》40年友誼慶祝酒會。 ...
2019年4月,蔡英文總統出席美國在台協會及《台灣關係法》40年友誼慶祝酒會。 圖/聯合報系資料照

(※ 本文由美國國會台灣觀測站成員共同討論完成)

有評論網站日前刊出一篇文章,內容主要是在提醒台灣人,美國對台灣好,是不安好心。文章作者是旅美的政治學教授,內容提出許多「疑美論」的論點,主要論述有二:庫德族案例顯示美國會背叛盟友,所以台灣也很可能會被背叛;美國政客都對台灣不安好心。

該文開頭,作者就提到「美國如果真的願意相挺,大可以認定中華民國存在的事實,甚至與台灣建交,可是,美國願意這麼做嗎?」這是非常常見的質疑方式,我們先前寫過一篇文章解說,本文先略過不談。

該文針對美國國會的幾個推論環節,其實有待商榷。因此,本文藉此機會整理近期的台美大事,來回應文中對美國國會運作的誤解,並試圖回應上述「疑美論」論點。

《台灣旅行法》一開始由Steve Chabot提出時,其實是一個Bill for...
《台灣旅行法》一開始由Steve Chabot提出時,其實是一個Bill for messaging。 圖/美聯社

迷思一:挺台法案沒有成效

第一個迷思,作者提到「美國國會陸續通過《台灣旅行法》《亞洲再保證倡議法》,以及《台灣安全法案》等友台法案,證明華府確實力挺台灣,可是法案通過之後,美國政府至今有派出高層官員來訪了嗎?中華民國國軍真有被邀請加入亞太區域的軍事演練嗎?」、「美國國會確實有真心支持台灣的政治人物,可是力挺台灣的方式卻是說的比做的多。」

上述言論是對美國國會與行政部門關係的誤解。事實上,在《台灣旅行法》通過之前,行政部門本就可派高層官員來訪,法案本身是提供一個法源依據,鼓勵行政部門不要再自我設限,這是由民意角度敦促行政部門做事情。

法案內容針對軍演或高層訪問也沒有絕對的「強制」要求,但都不斷敦促行政部門必須往這方向努力。國會通過的法案本來就必須透過行政部門來執行,所以我們不宜將美國國會對台支持與行政部門挺台方式混為一談。

先前《台灣旅行法》通過時我們寫過一篇說明,引了一段在華府的台美人政治工作者投書,很適合給大家參考:

《台灣旅行法》更包含重要的策略意義。台灣在國際社會上所受到的限制,許多都是被沒有(國際)法律支持的「慣例」所限制。因此,《台灣旅行法》的意義不在於以法條強制要求美、台兩方高階官員一定要互訪、一年要互訪幾次以達成台美交流;更精確的來說,它是為正常的台美交流開拓出空間的法案。

推動《台灣旅行法》的意義……是確保當時機成熟或雙方有直接溝通的急迫性時,有具美國法律保障台灣的高階官員不會被擋;甚至,當美國行政部門或國務院因為中國壓力而退縮而限制與台灣的互動時,台灣旅行法能夠確保美國國會有「工具」可以要求行政部門不就範於中國壓力。

10月17日,蔡英文總統接見美國共和黨國際事務協會訪問團。 圖/取自總統府Fli...
10月17日,蔡英文總統接見美國共和黨國際事務協會訪問團。 圖/取自總統府Flickr

迷思二:看不到挺台進展

第二個迷思,近期台美關係有什麼「實質進展」?原作者認為幾乎沒有進展。我們先前也講過不少次,這邊就再加以說明。

重要的是,美國行政部門對台灣的支持愈來愈「檯面化」。例如在國防事務方面,美國國防部印度太平洋戰略報告已明確指出台灣在印太戰略中的角色,且直接把台灣稱做是一個「國家」。

前陣子我們也看到台灣的軍方人士,已可以「公開地」著軍服,參與美軍辦的培訓活動(先前一直都有類似計劃,但今年以前幾乎不可能有公開畫面),白宮甚至曾經主動披露川普總統和我國國旗的合照。今年以來,更有好幾筆的軍售案,已慢慢改掉過去一次一整批包裹出售、包裹批准的模式,改成每一個單項分別提出、個別審核,且和其他國家一樣,由美國國防部發出公告。

在其他行政部門方面,也有愈來愈多的「正常化」待遇,台美雙方的官方人物愈來愈有機會在檯面上交流。在過去,這是很困難,也很少見的。這幾年,我們的官方人物(包括民選的地方首長以及部會首長)慢慢可以開始跟美國的官方人物在公開場合見面,美國方面甚至會主動把會面消息放在社群網站上。以前即使有官員訪美,和美方的會面都必須以不公開的名義進行。

這些「國家待遇」,都是一項一項爭取,一項一項改善的。

最近,有三個行政部門聯合發函給地方政府和「500大」私人企業,這是第一次跨部會,由資深官員共同聯名的信函,且是第一次以此方式發文給私人企業談台美關係。美國的聯邦政府行政部門一邊是罕見地對台大動作相挺,一邊是罕見地對中國外交人員推出新的規定和限制。

從美國行政部門一向「以和為貴」的風格來看,美國對中國的「風向」確實是完全變了。這一切都代表著台灣在對美事務上的常態化、正常化。更重要的是,美國行政部門認為台灣可以扮演亞洲太平洋地區的一個重要角色。

台美關係的實質進展很多,實在不宜隨便兩句話就否定一切。我們必須繼續努力爭取各方面的「正常化」。

川普出席美國空軍官校畢業典禮,與畢業生合照的照片出現台灣國旗。 圖/取自美國白宮...
川普出席美國空軍官校畢業典禮,與畢業生合照的照片出現台灣國旗。 圖/取自美國白宮Instagram

迷思三:國會中願意連署者變少

第三個迷思,作者提到「這三年來,美國國會願意連署支持友台法案的人數大幅減少。相較於過去台灣相關法案,動輒可以獲得超過百位以上國會議員支持的情況,兩岸關係惡化之後,美國國會雖然仍有議員發動友台提案,但是願意聯署的議員從以前不分黨派遍地開花的主動支持,變成了只能靠少數挺台議員來提案。」

這裡有很多誤解需要澄清。首先,台灣過去沒有什麼法案可以「動輒」幾百位議員支持,每一項法案或決議案都是爭取很久,且經過民間單位與外交人員們多方洽談、遊說而來的。目前的狀況也仍然如此,並沒有改變。

第二,用連署人數多寡來判斷挺不挺台,並不是好的指標,而這必須從國會實務談起。在美國國會裡,有道德意涵的法案(支持台灣的法案多半都是),基本上可粗略分成兩種目的:表態(Bill for messaging),以及通過(Bill for passing):

  1. 表態(Bill for messaging):
    這類法案從提出伊始,壓根就沒想要通過,因為不可能獲得一致共識,就連被審議的機會都不一定會有。這類法案通常會放一整個會期的時間,並且透過衝連署人數來「刷存在感」。

  2. 通過(Bill for passing):
    提案的同時就是打算要成為法律的。這類法案文字會有很多妥協痕跡,以確保至少外交委員會內無人持保留意見。此外,也會顧及一切技術上容易通過的因素,比如說法條文字會避免涉及其他委員會管轄權,以免其他委員會拿去做審議;會顧及行政部門立場,使其至少不致提出反對意見等等。

    這種法案,連署人數多寡毫無意義,因為只要時機抓得準,沒多久就可以走完程序,根本無需、也沒時間來找人連署。

《台灣旅行法》(Taiwan Travel Act)就是一個很好的例子。夏波(Steve Chabot)一開始提出時,其實是一個Bill for messaging,原始草稿可看出來應該是由台美人社團(主要是台灣人公共事務會FAPA提出草案)與議員們遊說及協調的結果。

後來經由各方努力,才把許多強烈表態之處,改寫成可以通過的版本,且很快獲得外委會主席羅伊斯(Ed Royce)和民主黨首席安格爾(Eliot Engel)的共識。在外交委員會通過後,眾院院會也很快通過。

參院版本在這個時候還是Bill for messaging,盧比歐(Marco Rubio)是原始提案人,文字比夏波的原始眾院版還更強硬,所以一直都沒有被排入審議的機會。此時許多人一同努力遊說盧比歐,最後成功說服他放棄強烈版本,改以眾院通過版為主,因此法案也順利通過外交委員會審查(相當於二讀)。

當時幾位國會議員在院會排案時,採用了國會中的「熱線徵詢投票」制度(由黨團打電話給每一位議員,確認沒有人反對該案。然後由提案者提出「無異議同意」促請議長裁示通過,這樣才有機會跳過漫長的排案時間。但只要有任何一人反對,該案就必須重回院會等待排案),且也非常恰巧地適逢習近平宣布取消任期制,於是就沒有任何人出面反對通過與台灣相關的法案。接著,台旅法在參院也獲得通過。

回歸原本重點:美國國會每年法案數量都在數千件以上,很多法案議員們並不會主動去關心,每個法案的連署人數都是各方勢力努力遊說之下的結果。衝連署人數,多半是Bill for messaging才會走的途徑;Bill for passing,就直接往推動立法的程序走,不會去管幾人連署。

第三,原作者的文章後面有點搞錯「提案」和「連署」的意義。連署是一個案子被提出來之後由議員們去連署;提案則是指領銜提出法案,後者本來就是「少數議員」常會做的事。

而且,作者說「兩岸關係惡化」讓美國會議員們不挺台。這兩者之間有沒有關聯,我們不知道,但我們可以確定的是:美國現在和中國的關係轉變成以競爭為主(以往是合作為主),因此國會議員們的行為是可能會改變的,且這改變的方向是變得更支持台灣、新疆、西藏以及香港等具道德意涵議題的提案和決議案。換句話說,「兩岸關係改變讓美國國會議員更不挺台」這樣的推論是錯誤的。

迷思四:國會議員顧選票,不真心挺台

第四個迷思,是關於美國國會議員們的行為。原作者認為盧比歐、賈德納(Cory Gardner)、克魯茲(Ted Cruz)這幾位挺台大將,其實都是出於選票算計。

作者說他們沒有加入兩院「台灣連線」(這是屬於國會當中的「核心小組會」Caucus,即由一群共同關注某一議題的國會成員們聚集起來的組織),是因為怕得罪中國移民;也提到賈德納挺台,是因為想要獲得募款機會。

上述論點實在是有待商榷。首先,有沒有加入台灣小組,跟會不會發言挺台、有沒有連署台灣相關法案,是完全不同的事情。許多一直不斷連署台灣相關法案的議員都沒有加入;相對的,加入的議員也不見得會主動提案挺台。

第二,國會裡的台灣連線並不是一個正式的編制,它的名單從未正式公開過,這跟選票計算更是完全無關。大概只有我們在華府代表處「國會組」人員可以掌握到最新、最完整的名單。而即使是民間團體如FAPA,都不見得可更新到全部名單,因此一般選民根本不可能知道自己選區的議員有沒有加入。

事實上,每個議員們通常會加入二三十個類似的「連線」,但有些議員們為了保持中立角色,例如擔任兩院外交委員會亞太小組主席或首席議員(像是非常友台的泰德·約霍與賈德納)為了展現中立地位,所以他們不會加入任何亞洲國家相關的連線,並不是因為怕得罪中國。

再者,如果說支持台灣議題就是為了選票,那這篇文章前面說有人挺台是為選票,後面又說不挺台是為了中國移民選票,這前後不就矛盾嗎?在國會裡面,投票行為就說明了一切,有沒有加入這些特定小組,並不是很重要。

對國會議員們來說,如果真是為了選票,理應無人願意拿台灣議題出來談才對,因為關注的人很少。況且,選區裡的選民會罵你為什麼要關注這麼遙遠的事,而不關注自己選區的事。這是許多參與遊說工作的台美人們(許多已具公民身份,同為在地選民)的第一手觀察。

因此,這也跟中國沒什麼直接關聯,純粹就是因為國會議員的時間有限,關注某一個議題,對另一個議題的關注時間可能就會減少。而想要爭取當地選票,當然理應最關心當地的議題才是。

總得來說,我們認為,現在檯面上的這些「挺台」議員,是真的都滿挺的。退一步來說,如果要顧及中國移民的選票,例如盧比歐,不可能天天在推特上面罵中共。在NBA事件、當中國人罵說怎麼可以批評中國的時候,盧比歐在第一時間就跳出來談言論自由的重要,而他在國會裡對中國和台灣的各種發言,更是從來沒有在管中國開不開心的。

所以說,如果要攻擊這些「挺台議員」是害怕得罪中國,那原作者實在是挑錯例子了。

美國共和黨、科羅拉多州美國參議院議員賈德納。 圖/美聯社
美國共和黨、科羅拉多州美國參議院議員賈德納。 圖/美聯社

結論

國際關係當中有一個重要的本質是,我們永遠無法得知另一國家的真實意圖。因此,我們在台美關係當中,去懷疑部份美國政治人物的動機,也是很正常的事。然而,在質疑美國的同時,推論的過程必須要符合事實,也必須符合邏輯和常理。

有些「疑美論」是出於對美國政治實務的不理解,例如以上提到國會立法的部份;然而,有些「疑美論」的目的是要叫台灣不要親美改為親中,如果是這樣就非常有問題了。

說真的,在美國和中國兩大強權底下,台灣的選擇真的不多。一邊是不斷強調要併吞我們的政權,一邊則是從1950年代就一直提供軍事與經濟各方面屏障的國家,台灣根本沒有「要不要親美」的問題才是。

我們要做的事情不是不斷去「疑美」,而是去加強自己的實力,讓自己成為無可替代的盟邦。1

我們要做的事情不是不斷去「疑美」,而是去加強自己的實力,讓自己成為無可替代的盟邦...
我們要做的事情不是不斷去「疑美」,而是去加強自己的實力,讓自己成為無可替代的盟邦。 圖/路透社

  • 原本還要回應一下最近很紅的庫德族案例,但發現光是國會議員的部份就寫滿長的,我們下回再繼續談。

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