交出行政權？綠營大老公開信揭櫫的憲政問題

陳方隅 04 Jan, 2019

這幾天台灣政治好不熱鬧，從蔡總統元旦文告，到習近平的《告台灣同胞書》40週年講話，再回到蔡總統以「台灣絕不會接受一國兩制」做出堅定回應，接著是四位綠營大老刊登在報刊上的公開信。其中最有意思的是，在公開信中提到：

請總統交出行政權，退居第二線。落實憲法第五十三條「行政院為國家最高行政機關」的明文規定。

很多人可能會覺得很奇怪，這句話的意思是說現在的行政院「不是」國家最高行政機關嗎？還有，如果總統要交出行政權，是要交給誰？這樣有合憲嗎？趁這個機會，讓我們來看一下憲法是怎麼規定的，又為什麼要這樣規定呢？

最高行政權力在誰手上？

1997年修憲後，《憲法增修條文》第3條：「行政院院長由總統任命之。」同時也規定原《憲法》第55條「經立法院同意任命之」的規定不再適用。換句話說，雖然行政院是國家最高行政機關，但院長實際的頂頭上司是總統。畢竟，能決定誰上誰下的人，這不是上司，什麼才是？

那麼，我國目前的這個體制到底是什麼呢？通常可以稱做「半總統制」，不過，台灣的半總統制跟教科書上最常被拿來舉例的法式半總統制不太一樣。

為什麼叫做「半」？這是因為除了代表「國家」的總統之外，還有一位代表「政府」的首長，兩人各享有一定的權力。半總統制的教科書定義為：該國的政府行政首長（即我們的行政院長，或總理、首相等不同名稱）需要仰賴立法機關的多數同意才可以存在，而且國家元首（總統）是由民眾所選出的。不過，台式半總統制與法式稍有不同，因為我們的行政院長不需要立院多數的同意，可由總統直接任命，但施政仍需直接對立院負責。

事實上，雖然《憲法》規定行政院長是最高行政首長，但是由於，第一，「國家安全會議」的存在（可以討論「國家安全大政方針」，且明文規定列席人員包括行政院正副院長，國防、外交、軍事、內政、財政、經濟、陸委會等部會首長），第二，總統可自行任免行政院長的規定，讓總統的行政權力無所不包。所以，我們的憲政體制實際運作上是偏向總統制的。

外交國防事務是誰的職責？

回頭來看綠營大老的公開信，當中提到現在重要任務是要「阻卻中國統戰、遏制裡通敵國的惡苗孳長，有而且只有強化在握的行政與立法權之一途」。中間幾個連接詞可能有點繞口，不過重點在於，《憲法》當中規定的外交、國防、兩岸事務，到底是誰的權責？

其實，憲法裡面似乎並未明文規定這些事情「專屬」總統，但是經由不同的條文規定以及憲政慣例，讓這些事情變成了總統專屬的權力。其中包括：

《憲法》第36條，「總統統帥全國陸海空軍。」
《憲法增修條文》第2條第4項：「總統為決定國家安全有關大政方針，得設國家安全會議及所屬國家安全局，其組織以法律定之。」
《國家安全會議組織法》裡面的定義如下：「前項所稱國家安全係指國防、外交、兩岸關係及國家重大變故之相關事項。」

但是，這中間還是有很多討論空間。例如，決定「大政方針」的權力，跟實際執行和佈局的權力是等號嗎？行政院是最高行政機關，而且下轄包括國防部、外交部、陸委會等組織，這些部會首長同時也要列席國安會議，如果行政院長跟總統意見不一樣的時候怎麼辦？總統不用對立院負責可是行政院長需要，那到底最後該誰負責？

又，國家安全有關事項包山包海，內政跟外交沒有這麼截然的二分，例如最近的非洲豬瘟，因為牽涉到的養豬產業金額超級龐大、更包括進出口貿易的事情，顯然是重大國安事項，總統到底該不該管、該怎麼管？

這是我們憲政體制當中的一個重大矛盾之處，也正是為什麼自從1997修憲以來還是不斷有非常多的修憲倡議的原因。不過，在下一次的修憲之前（也就是說，要明確往總統制或議會內閣制修正之前），似乎也只能靠憲政慣例累積以及執政者的實踐來做解決。

任期保障的意義

事實上，我們的行政與立法任期規定都跟總統制很像，沒有總統主動倒閣和解散國會的設計，總統和立院各有任期保障，這個設計雖然常無法面對憲政僵局，但任期保障也讓政局可以穩定、行政權力連貫至少四年。總統制和議會內閣制在固定任期上往往是互相有所取捨。

雖然目前憲政體制中有許多矛盾，但總統具有直接的民意基礎、任期穩定、有實權（尤其在國防外交上），這對台灣目前的處境還是有助益的。比方說，民意一次授權給總統就是固定的四年，像這次總統對習近平的回應就會被視作是有民意基礎與象徵意義。如果是議會內閣制的話，當總統所屬政黨聲望低迷的時候，大家就會「傾向」認為代表性不夠，該趕快改選國會了。

小結

回到綠營大老的公開信，我們可以這樣做小結：現行憲政體系規定總統就是國家的最高領導者，而且總統是全民直選的，假設總統要交出行政權力，還真的不知道該怎麼交、以及該交給哪一位更有正當性的人。如果要「交出」行政權力，唯一的方式就只有請立委們「倒閣」（對行政院長投「不信任投票」），然後總統可以選擇要不要解散國會，但接下來總統仍然是《憲法》規定擁有任免下一個行政院長權力的人。也就是說，公開信的倡議內容（總統交出行政權力），理論上是無法從《憲法》中找到可行的路。

不過，我們可以確定一件事情——這件事很重要一定要強調很多遍——台灣是一個民主自由的國家，所以可以對各種政治方案自由地提出想像與討論，不管是要修憲或制訂各種法律，都需要經過長時間的政策辯論和法定的程序。縱然過程中可能花費許久時間，也會有爭執、傷和氣、不和諧的情形發生，但這樣的爭論與倡議權力，以及透過公共溝通所踐行的民主精神是非常珍貴的。而這是許多民主前輩們（包括寫信的這四位）努力許久的成果——他們在獨裁統治時期付出青春歲月、冒著生命危險為所有台灣人爭取權益。

台灣內部雖然在政治上有著各種不同意見、輿論激盪，有時候雖讓人覺得紛紛擾擾，但這便是一再顯見出民主與專制的不同。民主與自由，是我們面對一直想要併吞台灣的中共時，最珍貴也最重要的價值所在。