公投法修法：公投不綁大選，就是民主送終嗎？

陳方隅 21 Jun, 2019

去年九合一大選與公投合併辦理後導致亂象叢生，因而有了本次公投法的修法。圖／聯合報系資料照

我國立院本月17日三讀通過新版《公民投票法》，就公投法的不足處加以修正，然原為「補破網」的修法，孰料遭到反對陣營的質疑與砲轟，諷刺此次修法為「鐵籠公投」。

首先，我們先瞭解本次修法的內容細節為何：

明定公投日2年一次，定於8月第4個週六；
拉長查對連署書的時間，從30天改成60天；
公投案的公告期，從投票日的28日前，修正為投票日的90日前。
修正條文規定相關立法機關或行政機關必須要在45天內提出意見書；同時也敦促主管機關儘速實行電子連署。

如開頭所述，在野黨批評本次修法為鐵籠公投，也有不少意見認為這是「閹割直接民權」。

但事實上，本次修法皆與公投的「成案門檻」和「通過門檻」沒有直接關聯，在修法技術上是傾向拉長公投議案的討論期間，並延長檢核時間，以有效查對連署名冊是否真實。這些補強在於維繫良好的公共討論與投票品質，與剝奪直接民權實無相關。

絕大多數反對修法者，主要在意的是「公投能不能綁大選」的層面。至於還有一些批評修法內容不足，且提出一些真正重要機制的聲音，卻沒有什麼新聞版面（見文後討論），反而令輿論陷入公投綁不綁大選的爭執中。本文首先想問的是：公投應該綁大選嗎？

公投法修正三讀，國民黨團立委曾銘宗（左）、吳志揚（右）18日舉行「公投已死民主送終」記者會，痛批民進黨強行通過公投法修正。圖／聯合報系資料照

公投應該要綁大選嗎？

首先我們參考一下歐洲經驗。

台灣在公投方面的政治學研究成果，最直接相關的就是〈歐洲國家公民投票經驗之跨國比較：議題、時程與結果〉這篇論文¹。

該文分析1940-2007年間，15個歐洲國家一共116次公投的議題和時程。在這些公投中，只有19次（16%）是公投和大選同一年舉行，97次是公投和大選不同年舉行。而且，僅有1次是公投和全國性大選同一日投票，該次公投係丹麥於1971年公投決定是否降低投票年齡；除此之外，歐洲國家並沒有其他全國性大選與公民投票同時選舉的經驗。有許多次（7次）公投是和全國大選在「同一個月」內舉行，即使如此也沒有「合併舉辦」。顯然，節省選務經費，或是刺激民眾關注議題，並不是一個被考慮的重點。

不過，該研究同時發現，當公民投票的日期與全國性大選「同年」舉辦時，同年的選舉可以為公民投票的「投票率」以及「通過率」帶來正面的效果，大約增加公投通過率約8%。這是由於跟大選同一年辦的公投內容，會成為選舉時討論的重要議題，而讓人們更容易理解內容。

另外，該研究發現，多議題同時公投的狀況並不多見。其中義大利最常這樣子公投（12次），其他只有3國、共4次這樣做，而且議題數僅有2或4個。

瑞士是另一個頻繁使用公投的特殊案例，所以單獨拉出來討論。

該研究統計發現，瑞士於1940-2007年之間舉行了410項公投、共341次投票。其中，有111次是多議題的投票，230次是單議題投票。然而，這當中沒有任何一次是跟大選同時舉辦，一共79次是和大選「同一年」舉辦。跟歐洲其他國家一樣，多議題的公投容易出現全部否決或全部通過的趨勢；跟大選同年的公投案也會有較高一點的通過率。

該研究作者李俊達提出小結，公投本身跟大選應該是兩個不同的事情，公投會有自己的時程發展（例：每個議題的審議期），不見得可以配合大選。

的確，我們從歐洲經驗來看，公投綁大選是極少數的例外（在上述研究中，一共4百多次公投當中，僅發生1次）。同時，公投是否綁大選與人們能否行使直接民權，並無關聯。

在2017年公投法降低連署與成案門檻後，2018年的首次公投出現了10案公投合併辦理的狀況，為國際罕見。圖／聯合報系資料照

公投法修正的爭點

台灣的公投法在2017年時做了修訂，大幅降低連署成案和通過的門檻，這也讓2018年的時候一口氣有10個公投案成案，進入投票。

然而，在2018年的11月24日地方選舉與公投結束後，有輿論批評，許多人連公投在投什麼都不知道、投票時間太長導致影響結果（甚至，台北市長選舉的選舉無效之訴還在進行），或是投完後才開始google公投案是什麼意思。

更別忘了，在同婚專法通過後，反同方更高舉「執政黨違背公投結果」的大旗，吆喝集結反對勢力（事實上，同婚專法不僅符合公投第10案與第12案的內容，也符合釋字748號解釋，可見許多人並不知道自己投了什麼公投票）。這次修法其實是針對這些爭議「試圖」提出解決辦法。

若我們從最愛公投的瑞士經驗來看，他們是規定每年有4個公投日（他們平均1年要投5案），而公投成案時間「最快」是2年之久。如果一個公投案面臨政府提出的反對提案時，更可能會拉長到4年才能成案。每一個公投案都經過很充份的討論，以及各方團體表達意見，最後印成書面寄給公民。這次我們的修法只有把成案到投票的時間，從28天改成90天，跟瑞士相比還是非常不足的。

進一步來看，一些公民團體們倡議的修法內容，是要包括更多公民審議機制，讓人們有機會針對提案本身的法律效果，有更多實質討論。可惜的是，這次的修法並沒有處理到。

民間版（台灣人權促進會）所提的修法版本中，也提出若中選會認為有「違憲疑義」的公投案，應要有交付大法官限期審查的機制。民間版的條文也賦予提案者對於被大法官認定違憲的提案，應有可即時救濟的訴願及行政訴訟。然而這次修法也沒有處理。

簡單來說，這次公投法的修法在朝野之間引起的主要爭點，僅在於執政的民進黨認為公投不綁大選，在野的國民黨和反同團體、擁核團體則反批「公投怎可以不綁大選」。而國民黨主席吳敦義已宣布7月初要舉行「反沒收公投抗議活動」。

但公投並沒有被沒收啊！僅是時程上做了調整。從2003年公投法三讀通過以來，經過漫長的倡議，最後才在2017年打開了所謂的鳥籠公投設下的高門檻，大幅降低連署成案和通過門檻。在修法倡議的過程當中，國民黨與泛藍媒體可是聲氣相通地大力反對降低門檻，現在卻又成了捍衛公民投票權的民權鬥士，實在錯亂。

早先的公投法所通過的是國民黨與親民黨的版本，當時通過的目的，依據起草人陳文茜的說法，就是要讓公投像鳥籠一樣「什麼都不能投」。（可參筆者先前〈關於公投的6個Q&A〉一文）

其實公投並非愈多愈好、愈容易通過愈好，其重點在於：人們到底有沒有機會參與到整個討論的過程中？有沒有合理的把關機制？有沒有合理的救濟機制？例如：要如何避免人權議題被拿來公投？過去已有很多研究和案例顯示，人權議題拿來公投，最後都是對弱勢群體不利。（參見〈公投利大於弊？〉一文））