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台北的2050願景是什麼?從倫敦看策略式都市規劃

倫敦先做預測與分析,並提出證據支持,才擬訂城市發展策略。 圖/ingimage
倫敦先做預測與分析,並提出證據支持,才擬訂城市發展策略。 圖/ingimage

台北要制訂2050願景計畫,但所謂「宜居城市」願景卻是模糊的,空有政策而未見議題分析。倫敦則針對城市發展先做廣泛的預測與分析,提出證據支持,最後才擬訂策略。台北是否需要成立一個城市智庫,來整合資訊、研擬計畫?同時,說要納入民眾參與,就該提出明確的機制。

未來的台北會變得怎樣?願景的故事又在哪裡?2015年4月,台北市都發局才發表「2050年台北大改造」影片,呈現八個空間改造計畫,要讓台北成為「宜居城市」;同年8月,北市府又召開「台北2050願景計畫委員會」第一次會議,邀集各領域專家提供專業建議。

市府強調,為了能有長遠、具延續性而不受政黨輪替影響的市政目標,台北應全面思考空間結構,擬定未來發展願景,規劃藍圖也不該只侷限於台北市,而是放眼北北基桃宜近1,000萬人口的「首都圈」範圍。

願景計畫初步訂出了七大任務,即:各大區域再生、松山機場遷建、大信義計畫區、全球人居環境論壇議程倡議、重大文化設施、捷運長程路網,以及首都圈發展規劃。願景計畫的制定過程,將導入市民共同參與,預計2016年底正式完成,每年滾動檢討。

長期以來,台北欠缺策略式的都市規劃,現在的市府有勇氣挑起此一龐大、繁複且困難的責任,是值得我們稱許的。其次,市府致力讓願景計畫具延續性,以備未來政黨輪替後能繼續執行,也可謂具有前瞻視野。再者,以活潑的影片方式引起大眾注意,並稱將導入民眾參與,亦為台北市長柯文哲之競選政見「開放政府、全民參與」的落實。

然而,我們亦不難看出以下問題:

  1. 我們都知道現在的台北不夠宜居,但怎樣才叫做「宜居」?所謂「宜居城市」願景是模糊的,這個圖像能不能再描繪得更清楚?以及,這是基於誰的共識而描繪出來的圖像?
  2. 台北到底面臨哪些「問題」需要處理?除提及少子高齡化之外,環境、經濟等其他議題的分析都還沒看到,就出現了八大計畫、七大任務這些「解方」,這豈不是「先射箭後畫靶」?
  3. 台北2050願景計畫委員會的成員,是如何評選的?這些委員的功能何在?能不能確保他們對台北的策略式規劃有認真且深入的研究?至於民眾參與,將以什麼方式進行?企業的參與,更廣大的學界參與,以及影響所及「首都圈」內各縣市的參與,有無安排,又將如何進行?
  4. 希望願景計畫能有政策延續性,是正確的;但該計畫有沒有法律效力?其法律層級又是如何?

城市的策略式規劃,到底該怎麼做才對?

所謂的「策略式都市規劃」(strategic urban planning),可以解釋為「以策略性手段來規劃城市的長期發展」。這邊說的策略性手段,乃是建立於有證據的未來預測,以及各利害關係人(stakeholders)的參與和共識之上,提出城市未來的願景與議題,並將不同事項排出優先順序,訂出具邏輯性、整合性、持續性、彈性、全面性的長期發展策略,再用實際的政策與投資、管理等計畫加以落實,並整合各層面的都市發展。

以下,就讓我們看看英國的「倫敦計畫」(London Plan),做為策略式都市規劃的案例參考。

現在的台北不夠宜居,但市府提出的「宜居城市」願景卻很模糊。 圖/聯合報系資料圖片
現在的台北不夠宜居,但市府提出的「宜居城市」願景卻很模糊。 圖/聯合報系資料圖片

▎制定倫敦計畫是大倫敦市長的職責

20世紀後半,英國首都的行政區劃經歷了一番調整,簡言之就是傳統的「倫敦郡」(County of London)向外擴張成為「大倫敦」(Greater London),並依國會通過的「大倫敦市政府法」於2000年成立由民選市長所領導之大倫敦市政府,由市議會監督。

由於倫敦各區(boroughs)向來有自治的傳統,也均有自己的區理事會(council),因此大倫敦市政府只是作為一個策略性行政單位,處理全市性的經費預算、產業計畫、交通與土地使用等,並致力於與各區理事會合作。

上述的大倫敦市政府法亦規定,市長必須提出城市的空間發展策略,也就是所謂的「倫敦計畫」。目前的倫敦計畫,即由現任市長強森(Boris Johnson)於2011年提出,因人口預測修正而於2015年3月進行部分修改。

倫敦計畫有什麼法律效力?倫敦各區理事會,在制定區層級與社區層級的發展計畫時,必須要回應倫敦計畫中的建議,至於方式可分兩種,一種是保留彈性空間的回應,區理事會可自行判斷該區是否存在不同於倫敦計畫觀點的特殊狀況,一種則是需以倫敦計畫為基礎進行更詳細的地方分析,如土地使用政策等。

▎對未來提出預測 對現況進行分析

有證據的預測、現況議題分析,可說是倫敦計畫的兩大特色。首先,如前所述,對未來進行有證據的預測,是策略式都市規劃的要件。倫敦計畫提出的預測可謂十分廣泛,包含人口結構、水資源、住宅、經濟以及交通等。這些預測都以表格、地圖和圖像呈現,簡單而明瞭。

其次,奠基於英國空間分析與都市規劃的學科與專業深厚傳統,倫敦計畫對於城市現況議題也有頗全面的分析,包含各市鎮的層級、定位與功能分別,以及綠地及開放空間、全市最貧窮之區域、氣溫、文化設施、租金、空氣汙染、土壤汙染等。

倫敦各區自治,市府只是處理全市性政策的策略性行政單位(圖為倫敦市政廳)。 圖/i...
倫敦各區自治,市府只是處理全市性政策的策略性行政單位(圖為倫敦市政廳)。 圖/ingimage

▎清楚的願景陳述 明確的六大目標

基於上述之預測與分析,2011年,倫敦市長提出了35年後、即2036年倫敦的願景:「成為表現優異的世界級城市,為其所有的人民與企業拓展機會,達致最高的環境標準與生活品質,並領導世界對付21世紀的城市挑戰,特別是氣候變遷。」

為邁向上述願景,倫敦訂出了六大目標,並且遵從「永續發展」的指導原則,分別為:

  1. 面對成長所帶來的挑戰:倫敦要能為所有市民提供永續、良好而向上提升的生活品質,以及足量的高品質住宅與社區,並處理健康不平等的問題,以回應經濟及人口的成長所帶來的挑戰。
  2. 維持經濟競爭力:倫敦要成為具國際競爭力的成功城市,要擁有茁壯與多元的經濟,以及能為全倫敦造福的創業精神,並要成為一個既走在創新與研究尖端,又能珍惜並善用豐富歷史文化遺產的城市。
  3. 支持社區的發展:倫敦要成為一個由多元、茁壯、安全且可及的社區所組成的城市,讓市民有歸屬感;要提供居民、工作者、遊客及學生(不論其種族、背景、年齡或階級)機會去實現他們的潛力,也要提供高品質的環境讓人們享用並共存共榮。
  4. 愉悅的感官經驗:倫敦要成為一個讓人們能得到愉悅感官經驗的城市,這包含了維護其建築與街道,營造最佳的現代建築,同時善加利用傳統建築。對於其豐富的開放空間、自然環境與水資源,則不僅要善用,還要將之擴展,並釋放其潛力,以提升市民的健康、福祉與發展機會。
  5. 改善環境:關於本地及全球環境的改善,倫敦要成為世界的領導者,率先對付氣候變遷,減少汙染,發展低碳經濟,降低資源耗用並提高其使用效率。
  6. 改善大眾運輸:倫敦要擁有一個有效運作且高效率的大眾運輸系統,讓每個人都可以簡單、安全並便利地抵達工作場所與各種設施;而這樣的大眾運輸系統也能鼓勵更多人步行、騎自行車、善用泰晤士河之水路運輸,並幫助倫敦計畫的所有目標得到實現。

基於這六個目標,倫敦再訂出了多達121項的政策,以及24個可量化評估的關鍵績效指標(KPI)。

倫敦要成為一個讓人們能得到愉悅感官經驗的城市(圖為倫敦聖詹姆斯公園)。 圖/路透...
倫敦要成為一個讓人們能得到愉悅感官經驗的城市(圖為倫敦聖詹姆斯公園)。 圖/路透社

▎以廣泛的參與過程凝聚共識

這樣一本厚達三百多頁的倫敦計畫,到底是由哪些人經過多久時間才討論出來的呢?

在提出倫敦計畫草稿之前,市府必須和許多利害關係人討論以凝聚共識,不僅涵蓋市內的領導產業,也包含高等教育機構、社會福利機構與社區機構。

為促進民眾參與,市府還費時兩個月,對1,406位倫敦居民進行電話或當面訪談,而每年定期的全市普查、規律的電話訪談以及各種相關研究,都能幫助市府了解民眾的心聲。

此外,市府也必須考量國家或區域尺度的政策,並諮詢中央政府的意見。

經過這些複雜與漫長的討論之後,市府才終於能提出草稿,接著開放為期三個月的公眾諮詢(民眾可以寫e-mail給市長,或參加倫敦內外各地舉辦的民眾參與會),接下來,則送市議會及中央政府審查,隨後再提出修訂版,修訂版將再次歷經相同的諮詢與審查流程。以2011提出的倫敦計畫而言,迄今歷經了至少四次大大小小的修改。

▎城市智庫能整合資訊 民眾參與機制需確立

倫敦的策略式規劃,是針對城市各方面的未來發展,做廣泛的預測與分析,不僅提出證據支持,也以圖像清楚呈現,這些是它的特色,也是值得學習的優點。

然而,不論是倫敦還是世界其他城市,進行策略式規劃時,都免不了會碰到一些難解的問題,例如:計畫對未來的預測真的準確嗎?專家及民眾的參與程度各該如何?民眾內部有可能達成共識嗎?計畫的法律效力是否足夠?計畫的推行會否因不同政黨來自中央或地方的作對而遇阻?

目前的「台北2050願景計畫」仍顯零碎,由許多具體的短期計畫臨時拼湊起來,但長期的願景反而不明不白。如何做好對未來的預測,並安排妥善的參與及共識形成過程,以求釐清議題,清楚描繪願景,這才是擬訂策略前應做到的事。

再者,每項政策的提出,必須要回應議題,並且要有證據顯示台北有此需求。如果這也做不到,代表市府在處理資訊、研擬計畫時整合不足。或許台北成立一個城市智庫,就能改善這個問題。

最後,要讓願景計畫具延續性,考量的不應只是政黨輪替,還應該要確保民眾充分參與,並洞察中央與地方的相關趨勢。

充分的民眾參與,也就等於是增強願景計畫的民意授權,因此,台北應該要提出明確且適切的進行方式。

願景計畫一旦提出,往上游看,全國性的「國土計畫法」雖仍未經國會通過,往下游看,直轄市的各區雖尚無權自訂發展計畫,但未來會怎麼演變,都是台北必須要思考並準備因應的。

(註:對於倫敦計畫的理解,感謝倫敦大學學院都市再生碩士曾于珊的協助)

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