台北的2050願景是什麼？從倫敦看策略式都市規劃

台北要制訂2050願景計畫，但所謂「宜居城市」願景卻是模糊的，空有政策而未見議題分析。倫敦則針對城市發展先做廣泛的預測與分析，提出證據支持，最後才擬訂策略。台北是否需要成立一個城市智庫，來整合資訊、研擬計畫？同時，說要納入民眾參與，就該提出明確的機制。

未來的台北會變得怎樣？願景的故事又在哪裡？2015年4月，台北市都發局才發表「2050年台北大改造」影片，呈現八個空間改造計畫，要讓台北成為「宜居城市」；同年8月，北市府又召開「台北2050願景計畫委員會」第一次會議，邀集各領域專家提供專業建議。

市府強調，為了能有長遠、具延續性而不受政黨輪替影響的市政目標，台北應全面思考空間結構，擬定未來發展願景，規劃藍圖也不該只侷限於台北市，而是放眼北北基桃宜近1,000萬人口的「首都圈」範圍。

願景計畫初步訂出了七大任務，即：各大區域再生、松山機場遷建、大信義計畫區、全球人居環境論壇議程倡議、重大文化設施、捷運長程路網，以及首都圈發展規劃。願景計畫的制定過程，將導入市民共同參與，預計2016年底正式完成，每年滾動檢討。

長期以來，台北欠缺策略式的都市規劃，現在的市府有勇氣挑起此一龐大、繁複且困難的責任，是值得我們稱許的。其次，市府致力讓願景計畫具延續性，以備未來政黨輪替後能繼續執行，也可謂具有前瞻視野。再者，以活潑的影片方式引起大眾注意，並稱將導入民眾參與，亦為台北市長柯文哲之競選政見「開放政府、全民參與」的落實。

然而，我們亦不難看出以下問題：

1. 我們都知道現在的台北不夠宜居，但怎樣才叫做「宜居」？所謂「宜居城市」願景是模糊的，這個圖像能不能再描繪得更清楚？以及，這是基於誰的共識而描繪出來的圖像？
2. 台北到底面臨哪些「問題」需要處理？除提及少子高齡化之外，環境、經濟等其他議題的分析都還沒看到，就出現了八大計畫、七大任務這些「解方」，這豈不是「先射箭後畫靶」？
3. 台北2050願景計畫委員會的成員，是如何評選的？這些委員的功能何在？能不能確保他們對台北的策略式規劃有認真且深入的研究？至於民眾參與，將以什麼方式進行？企業的參與，更廣大的學界參與，以及影響所及「首都圈」內各縣市的參與，有無安排，又將如何進行？
4. 希望願景計畫能有政策延續性，是正確的；但該計畫有沒有法律效力？其法律層級又是如何？

城市的策略式規劃，到底該怎麼做才對？

所謂的「策略式都市規劃」（strategic urban planning），可以解釋為「以策略性手段來規劃城市的長期發展」。這邊說的策略性手段，乃是建立於有證據的未來預測，以及各利害關係人（stakeholders）的參與和共識之上，提出城市未來的願景與議題，並將不同事項排出優先順序，訂出具邏輯性、整合性、持續性、彈性、全面性的長期發展策略，再用實際的政策與投資、管理等計畫加以落實，並整合各層面的都市發展。

以下，就讓我們看看英國的「倫敦計畫」（London Plan），做為策略式都市規劃的案例參考。

▎制定倫敦計畫是大倫敦市長的職責

20世紀後半，英國首都的行政區劃經歷了一番調整，簡言之就是傳統的「倫敦郡」（County of London）向外擴張成為「大倫敦」（Greater London），並依國會通過的「大倫敦市政府法」於2000年成立由民選市長所領導之大倫敦市政府，由市議會監督。

由於倫敦各區（boroughs）向來有自治的傳統，也均有自己的區理事會（council），因此大倫敦市政府只是作為一個策略性行政單位，處理全市性的經費預算、產業計畫、交通與土地使用等，並致力於與各區理事會合作。

上述的大倫敦市政府法亦規定，市長必須提出城市的空間發展策略，也就是所謂的「倫敦計畫」。目前的倫敦計畫，即由現任市長強森（Boris Johnson）於2011年提出，因人口預測修正而於2015年3月進行部分修改。

倫敦計畫有什麼法律效力？倫敦各區理事會，在制定區層級與社區層級的發展計畫時，必須要回應倫敦計畫中的建議，至於方式可分兩種，一種是保留彈性空間的回應，區理事會可自行判斷該區是否存在不同於倫敦計畫觀點的特殊狀況，一種則是需以倫敦計畫為基礎進行更詳細的地方分析，如土地使用政策等。

▎對未來提出預測 對現況進行分析

有證據的預測、現況議題分析，可說是倫敦計畫的兩大特色。首先，如前所述，對未來進行有證據的預測，是策略式都市規劃的要件。倫敦計畫提出的預測可謂十分廣泛，包含人口結構、水資源、住宅、經濟以及交通等。這些預測都以表格、地圖和圖像呈現，簡單而明瞭。

其次，奠基於英國空間分析與都市規劃的學科與專業深厚傳統，倫敦計畫對於城市現況議題也有頗全面的分析，包含各市鎮的層級、定位與功能分別，以及綠地及開放空間、全市最貧窮之區域、氣溫、文化設施、租金、空氣汙染、土壤汙染等。

▎清楚的願景陳述 明確的六大目標

基於上述之預測與分析，2011年，倫敦市長提出了35年後、即2036年倫敦的願景：「成為表現優異的世界級城市，為其所有的人民與企業拓展機會，達致最高的環境標準與生活品質，並領導世界對付21世紀的城市挑戰，特別是氣候變遷。」

為邁向上述願景，倫敦訂出了六大目標，並且遵從「永續發展」的指導原則，分別為：

1. 面對成長所帶來的挑戰：倫敦要能為所有市民提供永續、良好而向上提升的生活品質，以及足量的高品質住宅與社區，並處理健康不平等的問題，以回應經濟及人口的成長所帶來的挑戰。
2. 維持經濟競爭力：倫敦要成為具國際競爭力的成功城市，要擁有茁壯與多元的經濟，以及能為全倫敦造福的創業精神，並要成為一個既走在創新與研究尖端，又能珍惜並善用豐富歷史文化遺產的城市。
3. 支持社區的發展：倫敦要成為一個由多元、茁壯、安全且可及的社區所組成的城市，讓市民有歸屬感；要提供居民、工作者、遊客及學生（不論其種族、背景、年齡或階級）機會去實現他們的潛力，也要提供高品質的環境讓人們享用並共存共榮。
4. 愉悅的感官經驗：倫敦要成為一個讓人們能得到愉悅感官經驗的城市，這包含了維護其建築與街道，營造最佳的現代建築，同時善加利用傳統建築。對於其豐富的開放空間、自然環境與水資源，則不僅要善用，還要將之擴展，並釋放其潛力，以提升市民的健康、福祉與發展機會。
5. 改善環境：關於本地及全球環境的改善，倫敦要成為世界的領導者，率先對付氣候變遷，減少汙染，發展低碳經濟，降低資源耗用並提高其使用效率。
6. 改善大眾運輸：倫敦要擁有一個有效運作且高效率的大眾運輸系統，讓每個人都可以簡單、安全並便利地抵達工作場所與各種設施；而這樣的大眾運輸系統也能鼓勵更多人步行、騎自行車、善用泰晤士河之水路運輸，並幫助倫敦計畫的所有目標得到實現。

基於這六個目標，倫敦再訂出了多達121項的政策，以及24個可量化評估的關鍵績效指標（KPI）。

▎以廣泛的參與過程凝聚共識

這樣一本厚達三百多頁的倫敦計畫，到底是由哪些人經過多久時間才討論出來的呢？

在提出倫敦計畫草稿之前，市府必須和許多利害關係人討論以凝聚共識，不僅涵蓋市內的領導產業，也包含高等教育機構、社會福利機構與社區機構。

為促進民眾參與，市府還費時兩個月，對1,406位倫敦居民進行電話或當面訪談，而每年定期的全市普查、規律的電話訪談以及各種相關研究，都能幫助市府了解民眾的心聲。

此外，市府也必須考量國家或區域尺度的政策，並諮詢中央政府的意見。

經過這些複雜與漫長的討論之後，市府才終於能提出草稿，接著開放為期三個月的公眾諮詢（民眾可以寫e-mail給市長，或參加倫敦內外各地舉辦的民眾參與會），接下來，則送市議會及中央政府審查，隨後再提出修訂版，修訂版將再次歷經相同的諮詢與審查流程。以2011提出的倫敦計畫而言，迄今歷經了至少四次大大小小的修改。

▎城市智庫能整合資訊 民眾參與機制需確立

倫敦的策略式規劃，是針對城市各方面的未來發展，做廣泛的預測與分析，不僅提出證據支持，也以圖像清楚呈現，這些是它的特色，也是值得學習的優點。

然而，不論是倫敦還是世界其他城市，進行策略式規劃時，都免不了會碰到一些難解的問題，例如：計畫對未來的預測真的準確嗎？專家及民眾的參與程度各該如何？民眾內部有可能達成共識嗎？計畫的法律效力是否足夠？計畫的推行會否因不同政黨來自中央或地方的作對而遇阻？

目前的「台北2050願景計畫」仍顯零碎，由許多具體的短期計畫臨時拼湊起來，但長期的願景反而不明不白。如何做好對未來的預測，並安排妥善的參與及共識形成過程，以求釐清議題，清楚描繪願景，這才是擬訂策略前應做到的事。

再者，每項政策的提出，必須要回應議題，並且要有證據顯示台北有此需求。如果這也做不到，代表市府在處理資訊、研擬計畫時整合不足。或許台北成立一個城市智庫，就能改善這個問題。

最後，要讓願景計畫具延續性，考量的不應只是政黨輪替，還應該要確保民眾充分參與，並洞察中央與地方的相關趨勢。

充分的民眾參與，也就等於是增強願景計畫的民意授權，因此，台北應該要提出明確且適切的進行方式。

願景計畫一旦提出，往上游看，全國性的「國土計畫法」雖仍未經國會通過，往下游看，直轄市的各區雖尚無權自訂發展計畫，但未來會怎麼演變，都是台北必須要思考並準備因應的。

（註：對於倫敦計畫的理解，感謝倫敦大學學院都市再生碩士曾于珊的協助）