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城市安老興業之策:用台鐵新支線取代嘉義BRT

嘉義火車站。 圖/嘉義市政府提供
嘉義火車站。 圖/嘉義市政府提供

大嘉義地區高齡化嚴重,急需優良公共運輸體系,除了公車,軌道運輸亦不應缺席。前瞻計畫開始後,高鐵全線僅剩嘉義站尚未規劃市區聯絡軌道運輸,而高鐵與市區接駁的嘉義BRT快捷公車容量早已飽和。台鐵可增設支線取代BRT,連結台鐵嘉義站與高鐵嘉義站,其沿線更可望發展新市鎮,促進嘉義產業經濟。

誰是台灣最老的縣市?答案是嘉義縣。根據內政部戶政司人口統計資料庫的資料,嘉義縣的高齡化程度——65歲以上人口佔總人口的百分比——在2017年8月為18.79%,比同時期全台灣平均值14%高。而被嘉義縣環抱的嘉義市,則不算太老,其高齡化程度只略高於全台平均值。

嘉義縣老人多,但嘉義市醫療資源豐富。在人口老化壓力尚不嚴重的情況下,嘉義市的醫療資源卻異常豐厚。根據用數據看台灣網站「用圖表呈現台灣醫療資源分配」的統計,嘉義市於全國各縣市中的人均病床數排名第一,人均醫師數則排名第二,僅次於臺北市。

大嘉義地區未來應如何治理?在此我們應該不難看出方向:高齡者的照護,將是本區域在社會面向上的首要議題,而為了降低高齡者的照護成本,大嘉義地區應鼓勵高齡人口盡量往嘉義市移居,以享用其豐富的醫療資源。從人口分布上來看,這會是一種「內縮型」的區域發展策略。

然而,要能真正扮演好「區域高齡者照護之核」的角色,嘉義市仍有一大課題等待解決:居民高度依賴私人運具的都市發展現況。一個公共運輸不發達、依賴私人汽機車的城市,對老年人而言,絕對不會是宜居的環境。

嘉義市居民高度依賴私人汽機車,嚴重程度為全台各縣市第一。 圖/聯合報系資料照
嘉義市居民高度依賴私人汽機車,嚴重程度為全台各縣市第一。 圖/聯合報系資料照

嘉義市民對汽機車依賴度:全台第一

嘉義市的都市發展現況,導致居民日常出行高度依賴私人汽機車,嚴重程度為全台各縣市第一。

交通部於2009年至2016年每年皆推出《民眾日常使用運具狀況調查》,其中有一個統計數字「公共運輸市占率」,指的即是在市民日常所有旅次之中,採用公共運輸工具來完成的旅次所佔的百分比。自2011年以降,嘉義市歷年的公共運輸市占率,於各縣市中均排名最低,至2016年為5%左右,遠低於全台平均值的18%。同時期內,嘉義市之「私人機動運具市占率」,則於各縣市中均排名第一,至2016年為85%左右,高於全台平均的71%。

面對全台第一的運具習慣大挑戰,嘉義市政府也試圖努力扭轉現況。在2017年,嘉義市長涂醒哲就已對外宣告,打算以委外營運電動公車來改善嘉義市的公共運輸供給。市府內部也持續研討新公車路網的規劃。近來,嘉義市政府更開始了兩項招標:一是市區自行車道的串連、延伸及優化計畫工程;另一是獲內政部營建署補助新台幣約170萬元的嘉義生活圈永續運輸評估模型建置與優先推動計畫規劃。

公車與自行車,顯然皆符合「永續運輸」的理念,也有望轉化部分汽機車駕駛人的出行習慣。然而,一旦嘉義市民面臨出遠門的需求,欲前往與市區距離遙遠、位於嘉義縣太保市的高鐵站,他們仍舊會發現並沒有足量的公共運輸服務可使用。

如果嘉義市真要為了降低民眾對私有運具的需求而建置公共運輸體系,那麼至今的努力還缺了一個關鍵環節:聯絡市中心與高鐵站的軌道運輸。

居民多依賴私人汽機車出行的城市,不利於老年人居住。 圖/聯合報系資料照
居民多依賴私人汽機車出行的城市,不利於老年人居住。 圖/聯合報系資料照

高鐵嘉義站聯外公共運輸:需求直增,供給不足

嘉義市民要去搭高鐵,除了自己開汽車、騎機車,還有什麼選擇?輕軌(light rail transit)是曾被認真考慮過的選項。高鐵於2007年1月通車前,當時的「交通部高速鐵路工程局」(交通部鐵道局的前身)就曾辦理《高鐵嘉義站聯外輕軌運輸計畫推動策略及方案》這項研究,探討蓋輕軌的可行性。

該研究於2004年4月做出結論:若蓋輕軌,初期運量恐怕不足,建議先採BRT(bus rapid transit,快捷公車系統,或譯公車捷運系統)來滿足高鐵通車初期的高鐵嘉義站與嘉義市間運輸需求,未來再轉由輕軌系統承接本段運輸服務。於是「嘉義BRT」於2008年1月正式啟用,初期每日發車128班次,自同年10月起每日發車改為132班次,此後十年來均未再增加。

高鐵運量持續成長,但嘉義BRT的載客數卻已進入高原期有五年之久了,這個令人意外的現象,背後原因很可能是BRT的容量飽和。從2008年開始,高鐵嘉義站的全年進出站旅客量均呈現正成長,每年平均成長則為4%;相較之下,BRT的運量卻經歷起伏,自2013年後,BRT全線運量平均年成長僅維持在低落的1%左右;可惜BRT在高鐵嘉義站上下車旅客量的統計資料從缺,否則我們當能更看得透相關趨勢。

為何如此?公車每班次有限的載客量是關鍵。2013年,BRT每班次平均載客量由前一年的20.8人增為25.1人,正好超出了BRT所採用低地板公車的一車座位總數22人。也就是說,BRT越來越擁擠。不但搭乘的舒適度越趨惡劣,甚至在尖峰時段辛苦排隊卻搭不上車的可能性也越來越大。

以上分析說明了,在嘉義,高鐵站與市區之間的運輸是「供給不足」,而絕非需求不足。

高鐵嘉義站進出站客量不斷成長,嘉義BRT全線運量卻已觸頂。 表/作者自製
高鐵嘉義站進出站客量不斷成長,嘉義BRT全線運量卻已觸頂。 表/作者自製

應以軌道運輸取代嘉義BRT

怎麼解決嘉義的高鐵與市區間運輸供給不足問題?於短期,應增加BRT每日發車班次數;於中長期,則應評估興建高鐵嘉義站與嘉義市間之軌道運輸系統,以取代現有的BRT。

「前瞻基礎建設計畫」開始前,沒有市區聯絡軌道運輸的高鐵站,只有彰化、雲林、嘉義三站。前瞻計畫開始後,則核准新台幣約19億元進行「高鐵彰化站與台鐵轉乘接駁計畫」,高鐵雲林站亦獲得「雲林糖鐵延伸雲林高鐵站評估規劃」的新台幣800萬元。

前瞻計畫雖然也核准了「嘉義蒜頭糖廠五分車延駛嘉義高鐵站評估規劃」的新台幣800萬元經費,但該規劃僅能將同樣位於嘉義縣太保市的故宮南院與高鐵嘉義站以長約4公里的糖鐵連結在一起,與距離高鐵站尚有約16公里遠的嘉義市區並無關係。

高鐵嘉義站,在前瞻計畫開始後,竟然已經成為台灣高鐵全線唯一未發展市區聯絡軌道運輸的車站了。那麼,嘉義曾經的輕軌計畫,有無可能再捲土重來?

輕軌在台灣現行的法令下,仍被定位為大眾捷運系統的一種。交通部於2011年所制定發布的《大眾捷運系統建設及周邊土地開發計畫申請與審查作業要點》,從其第四條可見,像嘉義這樣的城市,若想順利申請建設輕軌,實在處於不利的地位:過去幾年來公共運輸預算不多,都市本身或都會區人口規模均不大,公共運輸在每日通勤上的使用又不普遍。

台鐵增設支線,才是高鐵嘉義站聯外軌道運輸的最佳方案。畢竟,這段運輸路線,要用輕軌來實現的可能性低,欲以運量較小、車速較慢的糖鐵來達成,恐又無法滿足前述的高鐵與嘉義市區間不斷成長的運輸需求。

台鐵太保線的潛力發展路廊。 圖/作者自製
台鐵太保線的潛力發展路廊。 圖/作者自製

台鐵新支線與軌道新市鎮

這條連結台鐵嘉義站與高鐵嘉義站的新軌道運輸,我們不妨暫且假稱為台鐵的「太保線」——其大致發展方位雖與歷史上曾存在過的糖業鐵路朴子線(1910-1980年)相似,但真正具潛力發展的路廊與其有異,故適合採用新名。

台鐵太保線全長約16公里,最西端於高鐵嘉義站旁設台鐵「太保站」,並與高鐵站良好整合。利用高鐵大道現有的中央分隔島及BRT公車專用道,開闢這條鐵路的軌道,沿高鐵大道一路東行,以現有陸橋跨越國號一號高速公路後,可在高鐵大道與埤竹路的交叉口附近轉向北行,再轉沿北港路的中央分隔島闢設地面專用軌道續向東行,沿線以實體或高低差等方式與其他交通區隔,於特定區域允許橫交交通平面橫越,並採專用號誌管制,以確保列車行駛時不受干擾。

軌道於抵達嘉義市外環道路世賢路後,轉而採用高架構造,行至北港路與友忠路的交叉口後,再轉沿原糖鐵朴子線路廊(即目前的大潤發嘉義店南側弧形道路)東行,直到抵達台鐵嘉義站後站,也就是這條鐵路的最東端為止。

在世賢路以外的北港路兩側,一個獨特的軌道新市鎮,可望沿著路中央的台鐵太保線成形,突出於嘉義市區的西北角。這並非毫無根據的想法:嘉義市早已擬定「高速公路嘉義交流道附近特定區計畫」,針對北港路兩側土地區段進行的徵收計畫。新的軌道運輸,能為特定區計畫注入發展的動能。

新市鎮的核心,在於新軌道運輸所設置的車站。車站的最適位置,為當地公有土地最集中的區域——北港路與保福路的交叉口,所設之車站可依當地地名命名為台鐵「大溪厝站」。

與設站應同時進行的,是利用該路口東側屬於教育部及財政部國有財產署所有的土地,進行撥用作業,將使用權移交,讓台鐵或嘉義市政府得以進行站區開發。以新車站為核心的土地開發,其所包含的機能應該要是混合居住、就業與零售的,才能形成一個自給自足、具有活力的新市鎮。這個新市鎮將為嘉義帶來新的產業、新的就業機會。

甚至,為了強化新市鎮在整個嘉義市範圍內的地位,應將國道客運及地區客運轉運站從目前的台鐵嘉義站後站移來此地,不但符應新市鎮較接近高速公路的地理位置,也降低大客車為市區交通帶來的負擔,更能確保新鐵路有穩定的客源——往來於市中心與轉運站之間的人潮。

新軌道運輸可造福嘉義社經發展

在嘉義,高鐵與市區之間運輸供給不足,以軌道運輸取代BRT快捷公車,應是可行之舉。軌道運輸與改革後的公車路網及自行車路網相互搭配,對於台灣高齡化最嚴重的大嘉義地區而言,將有助於降低民眾對私有運具的依賴,從而打造出適合年長者生活的環境。新軌道運輸,以台鐵新增支線為最佳方案,而新鐵路的周邊,亦可望發展新市鎮,增進大嘉義地區的產業發展及就業機會。

軌道運輸與新市鎮:日本東京的東急田園都市線多摩廣場站。 圖/作者自攝
軌道運輸與新市鎮:日本東京的東急田園都市線多摩廣場站。 圖/作者自攝

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