親愛的網友:
為確保您享有最佳的瀏覽體驗,建議您提升您的 IE 瀏覽器至最新版本,感謝您的配合。

行政區該如何重劃?從中央政府機關業務分區找線索

台灣的行政區劃應該調整,若考量各區自治資源均衡,以3大區為改革方向來推動直轄市與...
台灣的行政區劃應該調整,若考量各區自治資源均衡,以3大區為改革方向來推動直轄市與縣市的整併是較佳的。 圖/路透社

台灣的行政區劃應該調整,以消除次國家自治體之間的不平等。與現況差距較小的改革目標或許較易實現。中央行政機關最盛行的分區方式是5大區「北-中-南-東-離島」及3大區「北-中-南」,若考量各區自治資源均衡,以3大區為改革方向來推動直轄市與縣市的整併是較佳的。

(本文與國立高雄大學都市與建築研究所碩士呂岳桐協作,特此鳴謝。)

宜以全球城市台北、台中、高雄為中心,建立三個區域自治體。 圖/作者自製
宜以全球城市台北、台中、高雄為中心,建立三個區域自治體。 圖/作者自製

2017年底,時任行政院長的賴清德,宣示翌年將啟動台灣「行政區重劃」的研議。他的理由有兩個:加強地方自治能量、解決都縣不平等問題。翌年初,內政部則開始研擬「行政區重劃草案」,讓縣市可以提案合併。

行政區應該要重劃或整合,也是歷來不分黨派的政治領袖一致共識。前總統李登輝的「七大區域」、前總統馬英九的「三都十五縣」、前行政院長謝長廷的「六星計畫」、前副總統呂秀蓮的「四首兩特雙國都」、前台灣省長宋楚瑜的「五都五區」,乃至於現任總統蔡英文的「區域聯合治理」,都是行政區劃的改制主張。

台灣的行政區劃,確實有調整的必要。目前的行政區劃,實質上為三級制,但制度上卻仍維持四級制(直轄市>縣與省轄市>鄉、鎮、縣轄市、區>村、里)。同樣是國家之下的最高級行政區,俗稱「六都」的直轄市,比起縣與省轄市,自治資源高出太多。

唯有推動直轄市、縣與省轄市之間的整併,才可解決次國家(subnational)自治體之間的不平等問題,邁向真正的「區域、城市、社區」三級制。

但,畢竟提出主張較容易,實現主張較困難。或許,與行政區劃現況差距較小的改革,較易成為現實?

而若要檢視所謂的「現況」,進而描繪出改革的長期願景,我們可從「地方政府」與「中央政府」等兩個層級來看:許多地方政府彼此之間已有合作平台,而中央政府的許多單位亦將全國劃分為若干個業務分區。

應推動直轄市、縣與省轄市的整併,邁向「區域、城市、社區」三級制。 圖/作者自製
應推動直轄市、縣與省轄市的整併,邁向「區域、城市、社區」三級制。 圖/作者自製

地方政府合作的區域平台:鬆散多變,且有漏網之魚

首先來看地方政府。各地方政府間的整合,程度較大者為「合併」,如以往台中縣市、台南縣市、高雄縣市的合併(現任總統蔡英文在2012年競選總統時也主張新竹縣市、嘉義縣市皆可合併)。

程度較小者則是「結盟」,組建跨疆域的行政協調平台,目前這樣的平台有3個:「北臺區域發展推動委員會」、「中彰投苗區域治理平台」及「南高屏澎區域治理平台」。

從地方政府層級來看,全台灣重新劃分為幾個大型的區域自治體,是否已具備藍圖?其實仍存在很多問題:苗栗縣尚在北部平台與中部平台之間游移;雲林縣、嘉義縣市、花蓮縣、台東縣、金門縣、連江縣均未被納入任何平台。

此外,隨著部分縣市執政黨派因2018年選舉而更換,中國國民黨完全執政的中彰投苗平台,又打算納入同黨執政的新竹縣、雲林縣、嘉義市,唯獨跳過民主進步黨執政的嘉義縣,地理上的不連貫性,也讓人看得出此舉是政治考量大於行政考量。

由此可見,若我們想要擘劃行政區劃改革的長期願景,光從地方政府層級看是不夠的,終需從中央政府層級來看,才能獲得全觀視野。

目前有3個跨地方政府的行政協調平台,但組織鬆散多變且有漏網之魚。 圖/作者自製
目前有3個跨地方政府的行政協調平台,但組織鬆散多變且有漏網之魚。 圖/作者自製

行政院聯服中心與司法院高等法院:同將全國劃為6大區

接著來看中央政府。在中央政府的最高層機構「五院」中,將全國劃為若干個業務分區的,只有司法院與行政院。

司法院下轄最高行政法院與最高法院,此二系統雖同屬司法院,但其業務分區已有不同。

最高行政法院下轄3個高等行政法院,其業務分區方法是「基北北宜桃竹竹花金馬、苗中彰投雲、嘉嘉南高屏澎東」3大區。

而最高法院下轄6個高等法院,則把全國分成「基北北宜桃竹竹、苗中彰投、雲嘉嘉南、高屏澎、花東、金馬」6大區。

行政院的台北本部及各區域的聯合服務中心,將全國分為「基北北宜桃竹竹、苗中彰投、雲嘉嘉南、高屏澎、花東、金馬」6大區。

在此值得注意的是:行政院聯服中心與司法院的高等法院,兩者業務分區是一致的。

行政院最高層是如此,而行政院所屬機關非常多,這些中央政府二級機關(大多稱為「部」或「會」)與其下的三級機關(大多稱為「局」或「署」),共計超過100個機關,情況又是如何呢?

行政院的各個聯服中心,以及司法院的各個高等法院,採用了完全一致的業務分區。 圖/...
行政院的各個聯服中心,以及司法院的各個高等法院,採用了完全一致的業務分區。 圖/作者自製

業務涵蓋全台的中央政府機關:5大區的劃分法最盛行

我們嘗試整理了行政院所屬的每一個中央政府二級機關以及其下的三級機關的業務分區。

在此過程中,剔除了業務分區沒有完整涵蓋台灣全島的機關,以及業務分區明顯太瑣細的機關(例如法務部行政執行署將全國分為多達14個業務分區、經濟部水利署將全國分為10個河川局的業務分區),剩下來的中央政府二級機關與其下的三級機關,合計有39個。

我們的結論如下:

  1. 只有1個機關——法務部台灣高等檢察署,與行政院聯服中心、司法院高等法院採用了完全相同的業務分區,也就是6大區。
  2. 只有1個機關——法務部廉政署,與司法院高等行政法院採用了完全相同的業務分區,也就是3大區。
  3. 若不考慮分區的劃分方式,而單純以分區數來看,在這39個機關中,最普遍的分區數是5大區(16個機關),其次為3大區(11個機關),這兩種分區數合計佔了所有受統計機關的70%。
  4. 最盛行的分區數是5大區,而採用此分區數的16個機關中,有超過一半也就是9個,其採用的分區劃分方式是「北-中-南-東-離島」,雖然內部尚有歧異,主要的歧異是:宜蘭屬北部或東部?澎湖屬南部或離島?
  5. 次盛行的分區數是3大區,而採用此分區數的11個機關中,絕大多數也就是9個,其採用的分區劃分方式是「北-中-南」,雖然內部尚有歧異,主要的歧異是:新竹屬北部或中部?金門屬北部、中部或南部?
  6. 比較採用5大區與3大區的機關,可看出採用5大區者(含5個二級機關:文化部、國防部、農業委員會、國家發展委員會、主計總處)比採用3大區者(含2個二級機關:行政院原子能委員會、國家通訊傳播委員會)平均位階較高。

中央政府機關最盛行「北-中-南-東-離島」5大區的業務劃分,但詳細定義尚有歧異。...
中央政府機關最盛行「北-中-南-東-離島」5大區的業務劃分,但詳細定義尚有歧異。 圖/作者自製

全球城市:北中南3大區的行政區重劃願景圖像

為了解決各個次國家自治體之間的不平等問題,台灣的行政區劃應該調整。這樣的改革茲事體大,與行政區劃現況差距較小的改革目標,或許較易實現。我們嘗試從中央政府機關的業務分區來找出可能的改革目標,卻發現司法院系統、行政院系統各自都有內部不一致的問題,龐大複雜的行政院系統尤然。

雖然如此,仍能看出在中央行政機關之間最盛行的分區方式是5大區「北-中-南-東-離島」,次盛行的是3大區「北-中-南」。只是,這兩種分區方式,和司法院、行政院兩系統最高層的共同現行做法,也就是6大區「基北北宜桃竹竹、苗中彰投、雲嘉嘉南、高屏澎、花東、金馬」,均不一致。

其實,5大區「北-中-南-東-離島」,亦不過是以3大區「北-中-南」為基礎的較精細做法而已,其讓東部自成一區、離島又自成一區。

回看賴清德在閣揆任內提出的行政區重劃理念與目標,我們或許應該擔憂的是,假設以5大區為改革方向,恐怕是雖解決了都縣不平等的老問題,卻造成了東部行政區與離島行政區較為弱勢的新問題。因此,不如以3大區為改革方向,更為有利。

台灣的行政區重劃,願景圖像該怎麼描繪?宜以台北、台中、高雄這三個具有強大服務機能且能自給自足的全球城市(global cities)為中心,透過直轄市與縣市的整併,來建立三個稱為「省」或「州」的區域自治體;同時,在每個區域自治體之下,均有若干個稱為「市」的城市自治體,每一個市,均以相當於數個現行鄉鎮市區合併的行政能量,統攝其轄內各社區自治體「區」的聯合治理事務。

2017年底,時任行政院長的賴清德,宣示2018年將啟動台灣「行政區重劃」的研議...
2017年底,時任行政院長的賴清德,宣示2018年將啟動台灣「行政區重劃」的研議。 圖/聯合報系資料照

留言區
TOP