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水患不能只是工程的問題——關於淹水,我們找對方向了嗎?

圖/聯合報系資料照片
圖/聯合報系資料照片

近年來,每逢豪雨必有水患。「為什麼會淹水?」大家都不解地問。

過去政府花在治水工程的錢,不只是過去「易淹水地區水患治理計畫」的八年一千四百一十億。若溯及更早以前的河川整治和區域排水工程,早已是天文數字,但各縣市首長仍然想要更多的治水經費。當「治水預算」成為當紅的政治話題,當社會各界討論著治水預算的加碼是否會減少淹水,大家想問的第一個問題還是:「為什麼會淹水?」

「為什麼會淹水」:這問題真的問對了嗎?

在我看來,這是問錯了問題。因為,這問題背後是錯誤的假設:淹水非常態、不淹水才是常態。

淹水其實是正常的。淹水(flooding)本是自然現象,只要老天降雨,低窪地區就有積水可能;雨量再多一些,河流就會氾濫。台灣的降雨強度驚人,且絕大多數的人明明居住在河流用洪水沖積出的肥沃平原上,怎麼可能不淹水?認定一個地方不會或不該淹水,是錯誤假設。先天就是易淹水的體質,又加上後天水土保持不當,以及不透水土地面積漸增,淹水當然越來越頻繁。

所以,許多官員把「淹水」原因歸咎於「某些治水工程還沒做」,是荒謬的邏輯錯置。會這麼定義水災問題,是因為對於問題認知的狹隘:認定淹水必成災,所以要防止淹水,而防止淹水的唯一辦法就是進行河川整治和排水工程等治「水」的工程。當他們的解決工具限制在治水工程,自然容易對問題作偏頗判斷。

美國有俗諺:“When your only tool is a hammer, every problem looks like a nail。”翻成中文就是:當你唯一的工具是搥子,所有問題都看似釘子。這種病症在空間規劃界常見,常以為「空間改善」可以解決社會經濟問題。水利工程界顯然普遍也有此病症,且這病症已經傳染到政治領導人和一般民眾,於是,任何水患問題都是工程問題。

但「水」不一定得成「災」,我們不應錯誤地將「淹水」等同於「水患」。一個拒絕接受淹水為自然現象、不切實際地追求永不淹水的社會,如台灣,下場就是淹水總成災。與其問「為什麼會淹水」,今天,台灣社會更應該問的是:

為什麼淹水會成災?

台灣這幾天深受水患之苦,民眾苦不堪言,直怪政府沒做好治水工作;政治人物則是第一時間極力爭取更多治水經費來整治河流和排水系統。民眾的反應和政治人物的行動,都是假設,首先,政府必須全面為水患治理負起責任;其次,只要投入經費做治水工程就可以解決洪災。這是嚴重的謬誤:誤以為水患問題等同於水利工程的技術問題。

學術界早已在半世紀之前就已經嚴厲挑戰這樣簡化的假設,現在歐美國家也大量加入非工程手段來減輕洪災。但在台灣,從政治人物到一般民眾甚至包括許多水利工程專業者,不管他們出發點多麼良善,仍然以為水患問題等同於治水工程問題。然而,水患治理其實是超越傳統專業界線(transdisciplinary)的問題、甚至是一個根本難以定義問題的棘手問題 (wicked problem)。因為不了解問題的本質,加上本位主義,於是,那些不具備水利工程學歷卻批判工程治水的人(如我),被冠以「外行」的帽子就輕視之。於是、很諷刺地,治水工程這個「專業」成了當前解決水患問題的最大絆腳石。

熱帶島國新加坡的治水經驗

熱帶小島國新加坡,年雨量約2400公釐,老天的降雨從不客氣,絕非軟趴趴的綿綿細雨,而是又大又猛的毫雨。在河口尚未全面築壩以擷取水資源之前,新加坡全島溪流幾乎都受潮汐影響,地勢低,天生就是易淹水體質。

淹水被視為阻撓經濟發展之大患,於是競爭心強烈的新加坡政府,以河川整治和排水工程來減少淹水,以加速排水來防止水災。新加坡早已完成溪流全面水泥化之大業,換句話說,她已經達到台灣政客常常要求的「全面整治」境界。不但全面整治,其防洪工程的維護也非常完美。

我常注意新加坡的排水工程,沒看過如此乾淨的系統。從河道到路旁溝渠、甚至到公園步道旁的淺溝,很少看到垃圾,甚至連泥沙樹葉都不常見。根據2009年的文獻(Tan et al. 2009),新加坡政府每年花費新幣一千萬(相當於台幣兩億五千萬)於河道和排水溝渠的清淤。

圖/聯合報系資料照片
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「全面整治」後的新加坡,照樣淹水

在2013年9月5日,一場猛烈的大雨,造成新加坡多處淹水。8點10分到9點40分之間,降下了102.8公釐的雨量。排水系統無法應付這樣急遽的降雨,各地民眾拍攝的照片和影片中可看到滾滾洪流。在2012年六月當時,高檔的購物區烏節路也才發生嚴重水災,許多店家和車子泡在那個新加坡最重要的觀光景點之一。

在台灣只要有水患,就會常聽到人們怪罪於「排水系統阻塞」、或是某些河段還沒有整治。在新加坡,這些都不能拿來當代罪羔羊,其溪流已經全面整治,光滑無比,維護管理也無懈可擊,其排水系統暢通無比。

明明是全面整治,完美維護,為什麼還會淹水?

在新加坡,人們把歸咎於:(1)大雨剛好適逢漲潮,所以水無法排入大海;(2)排水工程的保護標準不夠。做事效率極高的新加坡政府,也無法即時趕上氣候變化的速度。因此,全面整治,絕對無法永不淹水。

所以,請縣市首長們不要對河川整治和排水工程有著綺麗幻想。如果連新加坡的全面整治、完美維護都無法防止淹水,台灣的可以嗎?

從「不能淹水」到「不怕水淹」:換掉治水這帖無效藥吧!

近期南台灣水災,對於長期觀察水患問題的我而言,並不意外。但感到最無奈的是,每每水災發生後,就會有政客要求加碼治水。

但是,全台灣許多河川,包括深山、甚至蘭嶼的野溪,幾乎已經被全面整治。水卻還是照樣淹、災難照樣發生。許多民眾以為,水患會發生是因為整治還不夠徹底。真是這樣嗎?

如果你生病了,吃了醫生開的處方藥卻沒效,會怎麼做?藥沒效可能有兩個原因,不是藥不夠強,就是吃錯了藥。如果同樣的藥試了好幾次都沒效,相信大部分的人會去找醫生要求換藥。

在水患問題上,台灣政府一直以來下的就是「治水」(包括河川整治和排水工程)這帖藥。覺得沒效,就加碼服用。包括政治領袖、工程官僚、和一般民眾在內,面對不斷發生的水患,少有人質疑「治水」這帖藥是否根本就開錯了。為什麼大家寧願繼續服用會產生大量副作用、且越來越無效的藥,而不要求換藥?

在水患治理的領域中,專家學者早已了解「治水」這帖藥的侷限,也已經大致認同,是換藥的時候了。2013年7月,在水利署水利規劃試驗所的一場研討會上,從日本受邀前來演講者的前日本國土交通省河川局長竹村公太郎先生,說了一句令我印象深刻的話:「其實堤防沒有用,但我也是因為退休了才敢這麼說。」

圖/本報系資料照片
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處理水患不能只拿「水」開刀,我們更該「治人」

還認為只有靠「治水」才能解決水患問題的人,視野侷限在堤防、疏濬、排水等工程,沒能宏觀地看到水患問題的核心:水患不只是「水」本身的問題,更是「人」的問題,沒有人就無「患」可言。若人因不得不住在本來就會淹水的地方,不處理「人」這個面向並不合理。

可是,我們一直用不合理的方式來處理水患問題:只對「水」開刀。然後人們天真得以為水患問題只要交給堤防、水庫、排水系統等工程設施就可以了。這些工程系統的確可以減少淹水的機率,但前提是雨量不能超過設計標準。問題是,這幾年超過設計標準的降雨越來越多,再加上越來越不透水的城鄉環境造就的大量雨水逕流,於是,許多地方的水淹得一年比一年高。

「治水工程」這件事,用白話來說,其實就是把一個地方本來要承受的水挪到另一個地方去。換句話說,洪水和雨水逕流並沒有消失。在地方性小範圍的降雨時,水泥化的河道和排水幹線可以透過將水排到另一個水較少的地方來避免淹水;但是,當區域性大範圍的降雨發生時,其他地方也得承接大量雨水,用「排水」來解決問題的失敗風險就很大。除此之外,這種「把水從甲地移到乙地」的工程,仔細探究,其中還有必須嚴肅面對的環境正義問題:為什麼一個地方可以把不想要的水排到另一個地方?

如果不繼續治水,那麼解決方法是什麼?很簡單,治「人」!我們需要改變觀念,與其拿水來開刀,該被整治的是我們那不耐水淹的城鄉環境。讓我為水患問題開另一帖藥:

改造建築、開放空間、以及基盤建設,讓我們的城鄉環境從「不能淹水」到「不怕水淹」。

我們的確需要錢來解決水患問題,但政府必須把錢花在對的地方,例如:

  1. 減少既有建成區域的不透水鋪面;重新設計現有的開放空間(包括公園和道路),使其同時兼具納洪功能。
  2. 將位於易淹水地區的建築改造成防水建築(高腳屋、兩棲屋、彈性使用一樓空間等都是既存解決方案)。我們需要改造那「不能淹水」的脆弱城鄉環境,使其與洪水和平共存。

這不需高科技,而需要民眾開始接納一個全然不同的減災方式。很多人會立刻下結論說,與洪水和平共存的境界很難實現。但難不代表不可能。從「不能淹水」到「不怕水淹」,是一個必要的典範轉移。

水患治理都是政府的責任嗎?

另外,值得社會大眾一起思考的問題是:為什麼人們認為水患治理的責任全在政府,而選擇住在易淹水地區的個人沒有責任?或許我們可以「歷史共業」一詞帶過。過去,水利工程專家學者沒有清楚說明、加上政客和媒體搞不清楚狀況,導致人民有錯誤的觀念,以為治水工程可以「永久免除水患威脅」,因此個人無需做防災工作。

水患治理的解決方案,若是能夠從「治水」轉移到「改造建成環境」,也等於是責任的重分配。這並非主張政府不該為目前嚴重的水患問題負責任。政府確實有責任,其盲目進行治水工程、加上放任易淹水地區進行都市開發,是嚴重的錯誤,政府必須負起彌補錯誤的責任。政府需要編列預算來解決水患問題,但請把錢花打造「不怕水淹」的城鄉環境。

用改造建城環境來治理水患,是台灣大眾陌生的藥方,但舊藥已經無效,不能不試新藥。如果還堅持不換藥,那麼台灣將會繼續與水災共存。

圖/聯合報系資料照
圖/聯合報系資料照

▍編按:

本文集結廖桂賢老師三篇發表於臉書的文字,鳴人堂將此系列的書寫編輯整合為單篇文論,提供關於「治水」的觀點性思考,並提出有別於台灣社會對於「治水」的規格化的想像。特此銘謝廖老師授權轉錄。

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