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規劃一個生態、正義的社子島未來(上):「開發」不能解決問題

圖/聯合報系資料照片
圖/聯合報系資料照片

隨著新市長的上任,社子島的開發議題再度受到公眾關注。社子島該走向什麼樣的未來?這個問題不只是地方事務而已,因為其特殊的地理位置和社經歷史脈絡,也應視為台北市整體都市計劃,以及水岸整體空間規劃的一環,需要大眾一起來關心。

但是,無論是在媒體上掌握話語權的民代與部分社子島地方人士,或是市府,都顯得太躁進:一方不斷要求盡速開發,另一方則不斷承諾盡速開發。社子島所面臨的困境的確必須盡快解決,但該如何解決,「開發」不該是唯一解答;問題應該解決,解決方案卻不能草率。

社子島議題再度浮上檯面,是台北市實踐規劃新思維的好機會。這篇文章,從近來媒體所呈現相關討論中所浮現的幾個議題談起,檢視其中似是而非的說法,進而討論社子島規劃應考量的面向,試著梳理出社子島的發展願景,拋磚引玉,希望集眾人之智,激盪出更多精彩的討論,為社子島規劃一個生態、正義的未來。

沒有回答的問題:為什麼要開發?

近來媒體針對社子島的討論,主要呈現兩個面向。其一,是關於社子島該如何開發,焦點集中在台北市政府手上的三個開發方案。第一個是郝龍斌政府時代已擬訂的所謂的「台北曼哈頓」計劃,但被現任的柯文哲市長認定「不可行」;新政府於是於今年四月三日發表的「2050台北未來大改造」影片中,另外提出兩個詳細內容仍未知的方案:「運河社子島」以及「生態社子島」。

無論各方案內容如何,市府「希望社子島的開發加速,早日解禁」,也就是說,社子島的開發在勢在必行,問題在於如何開發而已。副市長林欽榮曾提出「與水共生」的規劃概念;都市發展局局長林洲民則表示他喜歡「中度開發」。

社子島議題在媒體上另所呈現的面向, 則是該地的悲情,如《商業週刊》〈幫台北背44年十字架的小島〉此一報導,又如民視「漂盪‧社子島半世紀」(上)(下)的專題節目等等,皆以「殘破」、「看不到未來」、「時空停止」、「連一間便利商店都沒有」……等形容詞明示或暗示社子島的落後。而加諸於社子島上的禁建/限建政策,則被直接或間接示意是造成其窘困落後的元凶。在社子島議題的討論中,一方面,媒體灑狗血地強化社子島的悲情,另一方面,市府拋出開發方案,並不斷承諾會儘快決定開發方案。兩相強化的結果,產生了「只要開發就可以終結社子島的悲情」的錯覺。

之所以說是「錯覺」,是因這邏輯似是而非。在相關討論中,一個應該要問的基本問題,卻被完全忽略,那就是:為什麼要開發?更精確一點地問,則是:開發「如何」解決社子島目前所面臨的問題?這個問題被忽略,顯示太多人毫不懷疑地假設,開發就是社子島的解答。

而某些對社子島的形容詞,例如「不像台北市的台北市」「台北市最後一塊處女地」,強調社子島位處首都卻無首都之樣,明示或暗示社子島之異樣,因此開發乃當然。甚至有民代認為社子島常年被限制發展是「資源閒置浪費」。再再地呈現台灣社會對開發依舊充斥著盲目信仰。

更多的房地產可以解決問題嗎?

「開發」(development)這個字可以有很多解釋,但在台灣不外乎是指房地產開發,說直白一點,就是蓋更多、更高、更寬的房子和道路。目前在檯面上的三個社子島開發方案,不管是低度中度或是高度開發,哪一個沒有在社子島上加諸更多的房地產?但更多的房地產開發,能夠解決社子島目前所面臨的問題嗎?

台灣人從小就被洗腦,以為起樓開路就等於繁榮、等於生活水準的提升。但我們必須知道,「開發」並非地方發展的「目標」,不過是提升生活水準的「手段」而已,而且並非唯一手段。台灣整體而言早已具備相當的生活水平,然而,許多政府與民眾仍走不出開發迷思,錯把手段當目標,竟連生活水準最高的台北市也不例外。近年來,全台各地許多號稱促進地方繁榮的開發案,因開發後地價、房價上漲,繁榮了少數財團和地主,卻逼走了多數在地居民,不但沒有提升原居民的生活水準,反而造成他們的災難。

社子島福安里里長說,社子島「有房無地、無房無地的人好多」;柯文哲市長指出,社子島中低收入戶所占的比例是台北市整體平均值的三到四倍;曾在社子島進行研究的博士生投書指出,社子島有近50%的中低收入戶、超過70%的弱勢家庭。無論是副市長關注的規劃概念,或是都發局長在乎的開發密度,都是重要課題,但卻是次要問題,唯有先回答「開發倒底如何解決社子島困境」的問題,針對開發概念、密度、具體方案的討論才有意義。

嚴格來說,社子島早已是開發狀態,只是開發強度相較於台北市其他地方低。任何點知識的人都可以想像,有著絕佳水景的社子島,一旦進一步開發,無論是如曼哈頓般高密度的林立高樓,或是低密度的低層住宅,都很可能成為有錢人才能享受得起的豪宅社區。

開發能夠解決問題嗎?這個問題,除了社子島居民該問,作為納稅人的台北市民也該問,站在監督立場的規劃設計專業者更不能不問。市府也不能不說清楚講明白,不能再混稀泥地假設開發就能解決問題,必需對社會具體說明開發案如何能夠創造多贏、如何能夠改善那些「有房無地、無房無地」的社子島居民的生活,避免重蹈過去許多開發案的覆轍。

毋庸置疑,社子島的現狀必須改變,但在我看來,社子島並不需要開發,開發社子島對台北市整體而言也沒有必要。接下來,且讓我從規劃設計必須進行的「雙向操作」,來說明社子島開發的(不)必要性,並探討社子島的未來發展的合理定位。進行任何規劃設計,都應該同時顧及兩個方向的視野:「由上往下」與「由下往上」。社子島的發展定位或規劃概念,必須透過這樣的雙向操作來討論。

圖/聯合報系資料照片
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宜居的田園社子島

首先,讓我們將社子島放在台北市整體都市計劃的大尺度內,「由上往下」來檢視其開發的必要性。因為開發代表著提供更多的建築物,因此在這裏我們得問:台北市需要更多的建築物來容納更多的人口嗎?

我們知道,台灣正面臨少子化的趨勢,即便人口仍然持續上升,但平均年增長率越來越低,在民國八十九到九十九年期間,年平均成長率只有0.4%,台北市的常住人口數則是增加1.2%(資料來源出處)。但同期間,台北市的住宅卻增加了10.9% (資料來源出處),但在2013年底,其空屋率約是7.55%(資料來源)。也就是說,住宅提供的速度遠大於實際居住需求,每十三間房屋就有一間閒置,是大量的資源浪費。在這樣的情況下,有必要開發更多的房地產嗎?

台北市的土地需要長出更多建築物嗎?這個問題也是價值觀和居住品質的問題。台北市的人口密度為每平方公里9770人,相較於十年前更加密集,也是全台灣密度最高的城市。都發局四月初提出了「宜居台北」的規劃目標,相信是台北人期盼已久的價值,但台北欠缺的、也是宜居城市最重要的特質之一,就是擁有大量的公園綠地。

幾個全球公認的宜居城市,例如溫哥華,墨爾本、蘇黎世、柏林等,都擁有大量高品質的公園綠地,讓城市得以順暢呼吸。整體而言,台北市的開放空間嚴重不足,難道我們還再塞進更多的建築物,讓她更加擁擠嗎?正因為社子島沒有首都的樣子,保持她那「不像台北」的田園風貌,對台北市而言更為重要,且可在柯文政政府的「田園城市」願景中扮演重要的角色。為了讓台北市邁向宜居城市,社子島不該進一步開發,而應該維持農業為主的低度土地使用。田園社子島,不代表就得落後、殘破,社子島本身也可以很宜居。

圖/聯合報系資料照片
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生態要塞社子島

接著,讓我們將社子島置於台北水系的地理脈絡中,繼續由上往下來檢視社子島的定位。台北市的主要水系有淡水河、基隆河與新店溪,城市與河流之間多被堤防與防洪牆隔離,河岸水泥化嚴重,堤外高灘地的河濱公園,多充滿人工設施及硬鋪面,幾乎毫無生態可言。社子島是台北市水岸的一部份,位於淡水基隆兩河匯流處,淡海水交會處,界於不同生態系統之間,處於極為重要的生態位置,是一個「生態要塞」。

都市河流的健康,是生態城市的重要一環,而都市河流的價值不只是「水岸」,或是為房地產提供「水景」,河流本身這個生態系統,河中的多樣生物,才是河流最重要的價值,為人類不可或缺的生態系統服務。如果作為生態要塞的社子島進一步開發,對已經不健康的淡水與基隆河生態,將會造成更大衝擊。因此,社子島不但不宜開發,甚至應該要恢復其生態與水文功能。

當前,世界上許多城市已採取行動,積極增加其都市生態多樣性,修復位於都市建成區的河流。台北市作為台灣的首都,豈能不跟上時代,採取具體行動,邁向生態城市?

要找回健康的河流,水質整治、河道修復都不足夠,還需要讓河川恢復自然水文動態,特別是氾濫。河川需要泛濫,才能維持正常的生態功能,支持河川生態多樣性,因此,洪氾平原生態復育(floodplain restoration)也成為近來河川復育的重要趨勢。例如,慕尼黑市區的伊薩爾河(Isar River) 或是新加坡碧山公園的加冷河(Kallang River in Bishan-Ang Mo Kio Park)是國際知名的案例,兩者都結合了生態復育與水患治理,不但還給河流泛濫的空間,也是廣受市民喜好的休閒、親水、生態教育空間。社子島目前低度開發的狀態,提供了進行類似生態復育的絕佳機會,讓整個都社子島發揮生態功能,為台北市創造一個人與河流可以和諧共存的生態社區。

社子島的水患課題

將社子島置於台北水系的脈絡中,就不能不談經常跟社子島連在一起的水患課題。坊間有「社子島地處低窪,因此人民深受水患之苦」的論述,我必須指出,這個論述太過簡化。低窪絕不一定會造成水患,在我看來,社子島的水患乃人為的錯上加錯所造成。

位於兩河匯流處,社子島本是河川天然泛濫之地,沒有河川週期性地泛濫沖積,就沒有社子島這個沙洲。淹水,是這裡再自然也不過的現象,但是,易淹水之地不代表不適合人居。傍河加上沖積土壤肥沃,社子島自古有漁農之利,先有原住民居住,後有漢人屯墾。那麼,當時的人們只好與「水患」共存嗎?當然不是,因為「淹水」絕不等於「水患」。根據在社子島長大、長期研究其歷史的社子地區永倫里里長宋旭耀所述1,在堤防未興建之前,社子島的確經常淹水,但水很快就退去,不會傷害農作物,水來水去人們視為理所當然,因為適應了這樣的生活,淹水並未造成不便。

在人們可以適應頻繁淹水的年代,社子島並非水患頻仍,在自然的情況下,此地的水患風險也不見得會比台北市其他低窪地區高。此外,在人口稀少、建築構造物有限的情況下,社子島的聚落對洪水水流的影響有限,理論上不會影響其他地區的水患風險。但是,易淹水之地絕不適合大量人口居住,不但會讓更多人暴露在水患風險中,也會增加其他地方的水患風險,因此都市開發應避開易淹水之地。

然而,早期,不止是台灣,全球各地的政府少有如此的土地使用控制觀念,在經濟成長、都市化的進程中,一昧放任易淹水地區的人口持續成長。隨著人口增加,經濟活動更加密集,財富增加,建築與道路的不透水鋪面也不斷擴張,讓淹水更頻繁、更容易致災。當淹水成為水患,在科技萬能的年代,各地的政府選擇以各種防洪工程企圖「徹底消弭洪水災害」2,以工程修補土地使用控管不佳的人為錯誤;然後,又因為認定水患問題已經被「徹底解決」,於是,許多本來的易淹水地區得以進行更高密度的開發,錯上加錯。然而,這樣的作為卻一直被廣泛論述為「德政」。

社子島就見證了以上「錯上加錯」的「進程」, 成為錯誤的受害者,也走上錯誤的道路。

民國五十二年葛樂禮颱風來襲,社子島淹水達兩天兩夜,水淹不退並非此地河流泛濫的自然狀況,而是石門水庫持續洩洪所造成。此外,民國五十四年,基隆河進行第一次截彎取直工程,環繞劍潭與士林的舊河道被填平;拉直了的基隆河利於洩洪,但也代表洪水會加速抵達社子島,增加了社子島的水患風險。

另一方面,在社子島人口漸增的過程中,淹水漸成水患,雖然社子島在民國五十九年的都市計劃中被列為「限制發展區」3,沒有進一步開發,但應居民不斷要求,民國六十二年政府在社子島築堤防潮,爾後再加高,成為今日所見之六公尺高堤防。有了堤防,雖然來自河川的水未曾造成社子島淹水,但反而阻檔排堤內的排水,大雨造成的積水情況增加。而目前社子島沒有排水管道設施,仰賴抽水機來排除雨水徑流,但大雨仍不時造成局部性積水。

圖/聯合報系資料照片
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水患問題解決了,開發就成為必然?

今天的社子島鮮有大規模淹水,多是局部性的積水。有論者稱,二重疏洪道和員山子分洪道已陸續完成,社子島將不受淡水與基隆河的威脅,積水問題只要強化排水設施即可改善,且若再填土墊高,加高堤防,達到與台北市其他地方一致的防洪保護標準(也就是即便在200年一遇的流量下都不會淹水),就可徹底解決水患問題,何以不能大規模開發?

然而,我們必須知道,防洪工程從來都不可能「徹底解決」淹水問題,而不過是顯著減少淹水的頻率;超過工程設計標準的洪水不是不來,只是時候未到,特別是在氣候變遷的影響下,極端降雨增加,沒有人可以預測未來大水的規模會大到什麼程度。

再者,一個易淹水之地是否開發,不只是災害可否控制的技術問題,也反映了一個城市的價值觀。「只要技術上可行就應該開發」的思維,全然忽視土地除了開發之外的價值,包括社子島作為生態要塞的重要性。

  • 筆者於2015年二月五日於永倫里里辦公室與其親自訪談。
  • 例如,經濟部水利署第十河川局於其網頁提及:「為了徹底消弭洪水災害,政府早於民國四十九年起即著手進行規劃台北地區整體防洪計畫……」
  • 台北地區(社子島地區及五股地區)防洪計畫修正報告核定本,經濟部,民國99年3月。

(待續。下篇將討論〈從社子島環境改造,實踐居住正義〉

 

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