規劃一個生態、正義的社子島未來（上）：「開發」不能解決問題

廖桂賢 27 Apr, 2015

隨著新市長的上任，社子島的開發議題再度受到公眾關注。社子島該走向什麼樣的未來？這個問題不只是地方事務而已，因為其特殊的地理位置和社經歷史脈絡，也應視為台北市整體都市計劃，以及水岸整體空間規劃的一環，需要大眾一起來關心。

但是，無論是在媒體上掌握話語權的民代與部分社子島地方人士，或是市府，都顯得太躁進：一方不斷要求盡速開發，另一方則不斷承諾盡速開發。社子島所面臨的困境的確必須盡快解決，但該如何解決，「開發」不該是唯一解答；問題應該解決，解決方案卻不能草率。

社子島議題再度浮上檯面，是台北市實踐規劃新思維的好機會。這篇文章，從近來媒體所呈現相關討論中所浮現的幾個議題談起，檢視其中似是而非的說法，進而討論社子島規劃應考量的面向，試著梳理出社子島的發展願景，拋磚引玉，希望集眾人之智，激盪出更多精彩的討論，為社子島規劃一個生態、正義的未來。

沒有回答的問題：為什麼要開發？

近來媒體針對社子島的討論，主要呈現兩個面向。其一，是關於社子島該如何開發，焦點集中在台北市政府手上的三個開發方案。第一個是郝龍斌政府時代已擬訂的所謂的「台北曼哈頓」計劃，但被現任的柯文哲市長認定「不可行」；新政府於是於今年四月三日發表的「2050台北未來大改造」影片中，另外提出兩個詳細內容仍未知的方案：「運河社子島」以及「生態社子島」。

無論各方案內容如何，市府「希望社子島的開發加速，早日解禁」，也就是說，社子島的開發在勢在必行，問題在於如何開發而已。副市長林欽榮曾提出「與水共生」的規劃概念；都市發展局局長林洲民則表示他喜歡「中度開發」。

社子島議題在媒體上另所呈現的面向，則是該地的悲情，如《商業週刊》〈幫台北背44年十字架的小島〉此一報導，又如民視「漂盪‧社子島半世紀」（上）、（下）的專題節目等等，皆以「殘破」、「看不到未來」、「時空停止」、「連一間便利商店都沒有」……等形容詞明示或暗示社子島的落後。而加諸於社子島上的禁建／限建政策，則被直接或間接示意是造成其窘困落後的元凶。在社子島議題的討論中，一方面，媒體灑狗血地強化社子島的悲情，另一方面，市府拋出開發方案，並不斷承諾會儘快決定開發方案。兩相強化的結果，產生了「只要開發就可以終結社子島的悲情」的錯覺。

之所以說是「錯覺」，是因這邏輯似是而非。在相關討論中，一個應該要問的基本問題，卻被完全忽略，那就是：為什麼要開發？更精確一點地問，則是：開發「如何」解決社子島目前所面臨的問題？這個問題被忽略，顯示太多人毫不懷疑地假設，開發就是社子島的解答。

而某些對社子島的形容詞，例如「不像台北市的台北市」、「台北市最後一塊處女地」，強調社子島位處首都卻無首都之樣，明示或暗示社子島之異樣，因此開發乃當然。甚至有民代認為社子島常年被限制發展是「資源閒置浪費」。再再地呈現台灣社會對開發依舊充斥著盲目信仰。

更多的房地產可以解決問題嗎？

「開發」（development）這個字可以有很多解釋，但在台灣不外乎是指房地產開發，說直白一點，就是蓋更多、更高、更寬的房子和道路。目前在檯面上的三個社子島開發方案，不管是低度中度或是高度開發，哪一個沒有在社子島上加諸更多的房地產？但更多的房地產開發，能夠解決社子島目前所面臨的問題嗎？

台灣人從小就被洗腦，以為起樓開路就等於繁榮、等於生活水準的提升。但我們必須知道，「開發」並非地方發展的「目標」，不過是提升生活水準的「手段」而已，而且並非唯一手段。台灣整體而言早已具備相當的生活水平，然而，許多政府與民眾仍走不出開發迷思，錯把手段當目標，竟連生活水準最高的台北市也不例外。近年來，全台各地許多號稱促進地方繁榮的開發案，因開發後地價、房價上漲，繁榮了少數財團和地主，卻逼走了多數在地居民，不但沒有提升原居民的生活水準，反而造成他們的災難。

社子島福安里里長說，社子島「有房無地、無房無地的人好多」；柯文哲市長指出，社子島中低收入戶所占的比例是台北市整體平均值的三到四倍；曾在社子島進行研究的博士生投書指出，社子島有近50%的中低收入戶、超過70%的弱勢家庭。無論是副市長關注的規劃概念，或是都發局長在乎的開發密度，都是重要課題，但卻是次要問題，唯有先回答「開發倒底如何解決社子島困境」的問題，針對開發概念、密度、具體方案的討論才有意義。

嚴格來說，社子島早已是開發狀態，只是開發強度相較於台北市其他地方低。任何點知識的人都可以想像，有著絕佳水景的社子島，一旦進一步開發，無論是如曼哈頓般高密度的林立高樓，或是低密度的低層住宅，都很可能成為有錢人才能享受得起的豪宅社區。

開發能夠解決問題嗎？這個問題，除了社子島居民該問，作為納稅人的台北市民也該問，站在監督立場的規劃設計專業者更不能不問。市府也不能不說清楚講明白，不能再混稀泥地假設開發就能解決問題，必需對社會具體說明開發案如何能夠創造多贏、如何能夠改善那些「有房無地、無房無地」的社子島居民的生活，避免重蹈過去許多開發案的覆轍。

毋庸置疑，社子島的現狀必須改變，但在我看來，社子島並不需要開發，開發社子島對台北市整體而言也沒有必要。接下來，且讓我從規劃設計必須進行的「雙向操作」，來說明社子島開發的（不）必要性，並探討社子島的未來發展的合理定位。進行任何規劃設計，都應該同時顧及兩個方向的視野：「由上往下」與「由下往上」。社子島的發展定位或規劃概念，必須透過這樣的雙向操作來討論。

宜居的田園社子島

首先，讓我們將社子島放在台北市整體都市計劃的大尺度內，「由上往下」來檢視其開發的必要性。因為開發代表著提供更多的建築物，因此在這裏我們得問：台北市需要更多的建築物來容納更多的人口嗎？

我們知道，台灣正面臨少子化的趨勢，即便人口仍然持續上升，但平均年增長率越來越低，在民國八十九到九十九年期間，年平均成長率只有0.4%，台北市的常住人口數則是增加1.2%（資料來源，出處）。但同期間，台北市的住宅卻增加了10.9% （資料來源，出處），但在2013年底，其空屋率約是7.55％（資料來源）。也就是說，住宅提供的速度遠大於實際居住需求，每十三間房屋就有一間閒置，是大量的資源浪費。在這樣的情況下，有必要開發更多的房地產嗎？

台北市的土地需要長出更多建築物嗎？這個問題也是價值觀和居住品質的問題。台北市的人口密度為每平方公里9770人，相較於十年前更加密集，也是全台灣密度最高的城市。都發局四月初提出了「宜居台北」的規劃目標，相信是台北人期盼已久的價值，但台北欠缺的、也是宜居城市最重要的特質之一，就是擁有大量的公園綠地。

幾個全球公認的宜居城市，例如溫哥華，墨爾本、蘇黎世、柏林等，都擁有大量高品質的公園綠地，讓城市得以順暢呼吸。整體而言，台北市的開放空間嚴重不足，難道我們還再塞進更多的建築物，讓她更加擁擠嗎？正因為社子島沒有首都的樣子，保持她那「不像台北」的田園風貌，對台北市而言更為重要，且可在柯文政政府的「田園城市」願景中扮演重要的角色。為了讓台北市邁向宜居城市，社子島不該進一步開發，而應該維持農業為主的低度土地使用。田園社子島，不代表就得落後、殘破，社子島本身也可以很宜居。

生態要塞社子島

接著，讓我們將社子島置於台北水系的地理脈絡中，繼續由上往下來檢視社子島的定位。台北市的主要水系有淡水河、基隆河與新店溪，城市與河流之間多被堤防與防洪牆隔離，河岸水泥化嚴重，堤外高灘地的河濱公園，多充滿人工設施及硬鋪面，幾乎毫無生態可言。社子島是台北市水岸的一部份，位於淡水基隆兩河匯流處，淡海水交會處，界於不同生態系統之間，處於極為重要的生態位置，是一個「生態要塞」。

都市河流的健康，是生態城市的重要一環，而都市河流的價值不只是「水岸」，或是為房地產提供「水景」，河流本身這個生態系統，河中的多樣生物，才是河流最重要的價值，為人類不可或缺的生態系統服務。如果作為生態要塞的社子島進一步開發，對已經不健康的淡水與基隆河生態，將會造成更大衝擊。因此，社子島不但不宜開發，甚至應該要恢復其生態與水文功能。

當前，世界上許多城市已採取行動，積極增加其都市生態多樣性，修復位於都市建成區的河流。台北市作為台灣的首都，豈能不跟上時代，採取具體行動，邁向生態城市？

要找回健康的河流，水質整治、河道修復都不足夠，還需要讓河川恢復自然水文動態，特別是氾濫。河川需要泛濫，才能維持正常的生態功能，支持河川生態多樣性，因此，洪氾平原生態復育（floodplain restoration）也成為近來河川復育的重要趨勢。例如，慕尼黑市區的伊薩爾河（Isar River）或是新加坡碧山公園的加冷河（Kallang River in Bishan-Ang Mo Kio Park）是國際知名的案例，兩者都結合了生態復育與水患治理，不但還給河流泛濫的空間，也是廣受市民喜好的休閒、親水、生態教育空間。社子島目前低度開發的狀態，提供了進行類似生態復育的絕佳機會，讓整個都社子島發揮生態功能，為台北市創造一個人與河流可以和諧共存的生態社區。

社子島的水患課題

將社子島置於台北水系的脈絡中，就不能不談經常跟社子島連在一起的水患課題。坊間有「社子島地處低窪，因此人民深受水患之苦」的論述，我必須指出，這個論述太過簡化。低窪絕不一定會造成水患，在我看來，社子島的水患乃人為的錯上加錯所造成。

位於兩河匯流處，社子島本是河川天然泛濫之地，沒有河川週期性地泛濫沖積，就沒有社子島這個沙洲。淹水，是這裡再自然也不過的現象，但是，易淹水之地不代表不適合人居。傍河加上沖積土壤肥沃，社子島自古有漁農之利，先有原住民居住，後有漢人屯墾。那麼，當時的人們只好與「水患」共存嗎？當然不是，因為「淹水」絕不等於「水患」。根據在社子島長大、長期研究其歷史的社子地區永倫里里長宋旭耀所述¹，在堤防未興建之前，社子島的確經常淹水，但水很快就退去，不會傷害農作物，水來水去人們視為理所當然，因為適應了這樣的生活，淹水並未造成不便。

在人們可以適應頻繁淹水的年代，社子島並非水患頻仍，在自然的情況下，此地的水患風險也不見得會比台北市其他低窪地區高。此外，在人口稀少、建築構造物有限的情況下，社子島的聚落對洪水水流的影響有限，理論上不會影響其他地區的水患風險。但是，易淹水之地絕不適合大量人口居住，不但會讓更多人暴露在水患風險中，也會增加其他地方的水患風險，因此都市開發應避開易淹水之地。

然而，早期，不止是台灣，全球各地的政府少有如此的土地使用控制觀念，在經濟成長、都市化的進程中，一昧放任易淹水地區的人口持續成長。隨著人口增加，經濟活動更加密集，財富增加，建築與道路的不透水鋪面也不斷擴張，讓淹水更頻繁、更容易致災。當淹水成為水患，在科技萬能的年代，各地的政府選擇以各種防洪工程企圖「徹底消弭洪水災害」²，以工程修補土地使用控管不佳的人為錯誤；然後，又因為認定水患問題已經被「徹底解決」，於是，許多本來的易淹水地區得以進行更高密度的開發，錯上加錯。然而，這樣的作為卻一直被廣泛論述為「德政」。

社子島就見證了以上「錯上加錯」的「進程」，成為錯誤的受害者，也走上錯誤的道路。

民國五十二年葛樂禮颱風來襲，社子島淹水達兩天兩夜，水淹不退並非此地河流泛濫的自然狀況，而是石門水庫持續洩洪所造成。此外，民國五十四年，基隆河進行第一次截彎取直工程，環繞劍潭與士林的舊河道被填平；拉直了的基隆河利於洩洪，但也代表洪水會加速抵達社子島，增加了社子島的水患風險。

另一方面，在社子島人口漸增的過程中，淹水漸成水患，雖然社子島在民國五十九年的都市計劃中被列為「限制發展區」³，沒有進一步開發，但應居民不斷要求，民國六十二年政府在社子島築堤防潮，爾後再加高，成為今日所見之六公尺高堤防。有了堤防，雖然來自河川的水未曾造成社子島淹水，但反而阻檔排堤內的排水，大雨造成的積水情況增加。而目前社子島沒有排水管道設施，仰賴抽水機來排除雨水徑流，但大雨仍不時造成局部性積水。

水患問題解決了，開發就成為必然？

今天的社子島鮮有大規模淹水，多是局部性的積水。有論者稱，二重疏洪道和員山子分洪道已陸續完成，社子島將不受淡水與基隆河的威脅，積水問題只要強化排水設施即可改善，且若再填土墊高，加高堤防，達到與台北市其他地方一致的防洪保護標準（也就是即便在200年一遇的流量下都不會淹水），就可徹底解決水患問題，何以不能大規模開發？

然而，我們必須知道，防洪工程從來都不可能「徹底解決」淹水問題，而不過是顯著減少淹水的頻率；超過工程設計標準的洪水不是不來，只是時候未到，特別是在氣候變遷的影響下，極端降雨增加，沒有人可以預測未來大水的規模會大到什麼程度。

再者，一個易淹水之地是否開發，不只是災害可否控制的技術問題，也反映了一個城市的價值觀。「只要技術上可行就應該開發」的思維，全然忽視土地除了開發之外的價值，包括社子島作為生態要塞的重要性。