李劍非／政府發大財？有錢人才能出來選？選舉保證金真的有必要嗎？

法律白話文 PLM 25 Nov, 2022

你知道今年台北市長共12人登記參選，參選人數為史上最多？這樣會不會也讓你起心動念參選市長呢？

小等一下！如果要參選公職，就需要繳納高額的「選舉保證金」。根據中選會公告，本次選舉直轄市長為150萬，縣市長為20萬，鄉鎮市長為12萬，直轄市議員為20萬，村里長五萬。

簡單來說，選個里長都得拿出五萬元保證金，看完這些價碼，真是不免覺得：選舉是有錢人才玩得起的遊戲；沒有錢，我們就只能投票看戲？

為什麼我們要繳保證金才能參選，難道這沒有阻擋人民參政的問題嗎？

為何要設計保證金的門檻？

競選應繳納保證金的規定，寫在《公職人員選舉罷免法》（下稱《選罷法》）裡面，立法理由在於：「防止選舉輕率登記為候選人」、「為使參選人不任意登記為候選人，藉以節省社會資源與國家公帑，並維護公平原則」。白話的說，就是有保證金，才能防止候選人來鬧。

可是為什麼繳得起保證金的候選人，就一定不會輕率來鬧嗎？用錢作為可否選舉的標準，這樣哪裡公平呢？

選舉是要花大錢投入的，而保證金對於大黨候選人或是富人來說，可能只是投入門檻的基本資源，但對於小黨參選人或是平民而言，可能就是全部身家。當全部身家都只因選舉保證金而消耗殆盡，小黨參選人或一般參選人如何跟大黨和富人參選人競爭？哪來的錢來宣傳、掃街和拜票呢？這樣的選舉會公平嗎？

換句話說，「選舉保證金」不假思索地認為，只有繳得起高額保證金的候選人才是優質的候選人，才不是來亂的候選人，這樣的假設，其實是歧視「無資力」的候選人，也讓富人和大黨候選人先天站在不公平的選舉起跑點。

「選舉保證金」不假思索地認為，只有繳得起高額保證金的候選人才是優質的候選人，這樣的假設，其實是歧視「無資力」的候選人，也讓富人和大黨候選人先天站在不公平的選舉起跑點。圖／聯合報系資料照片

還有其他更好的手段，可以維持選舉品質

或許會有人說，如果沒有選舉保證金限制，那候選人數會暴增，讓舉辦選舉變得困難。但如競選村里長的保證金五萬元，對一般人來說並非遙不可及的數字，也沒見到候選人爆棚，或者無法辦理選舉的情形，可知保證金與選舉困難之間，似乎不太有具體關聯。

而除了保證金，在現行《選罷法》下，其實還有更多可供維持選舉品質的規定，包括：

年齡須滿23歲；直轄市長、縣（市）長候選人須年滿30歲；鄉（鎮、市）長、原住民區長候選人須年滿26歲。
具有我國國籍，並在各該選舉區繼續居住四個月以上。
回復中華民國國籍需滿三年或因歸化取得中華民國國籍需滿十年。
不能有相關重大犯罪判刑確定之紀錄或正在受相關懲處或奪權宣告。
現役軍人、替代役男、軍事學校學生或各級選委會委員或選務人員不得登記為候選人。

上述限制，不外乎是從政基本能力、對選區的關心、過往行為的觀察，抑或維持行政中立來談，都能有效控制候選人人數，並維持選舉品質。甚至像是美國加州更要求：候選人要提出足量連署書才能參選，使具備基本民意基礎的人方能參選。

前述種種措施，相較繳納保證金，似乎更能有效維持選舉品質。

國家靠收選舉保證金賺錢？

現行選舉保證金除了效用不明的質疑外，，一直以來也都有國家靠選舉保證金發財的爭議（如：為什麼選個直轄市長需要高額的150萬保證金，與參選縣市長所繳交的20萬元相較，顯然過於高額不符比例）。

此外，按照選罷法的規定，保證金繳納後如候選人得票數未達選民總數的10%，即不予退還。2019年，即有立委調閱資料後發現：2018年的九合一選舉，國家沒收的保證金總計高達1.4億元，直轄市長部分就高達2400萬元。

總的來說，如果收取保證金是為了對應「使用者付費」，那相關費用實在定的太高，且在不同各種公職之間，登記費用也差距過大，欠缺一定的正當性。

而且如果保證金是拿來當作損害賠償，為了吸收選舉過程中造成的損害，那一律以選民總數10%為門檻，且未達標即「全部沒收」，這些都難免讓民眾對國家貼上以「選舉保證金賺人民選舉錢」的標籤，甚至會有被處罰的感受。

回顧歷來的憲法訴訟戰場

上面討論了這麼多選舉保證金的問題，那我們政府或其他國家是怎麼看待這件事？

以加拿大為例，加拿大公職人員選舉原要求須繳納1000加幣保證金，於2017年被法院認定：選舉保證金會實質妨礙人民擔任候選人的權利而違憲¹。那連1000加幣都被宣告違憲了，那台灣的20萬、150萬保證金呢？

至於台灣的情況，早在1995年總統大選，施寄青和吳月珍因未繳交100萬的「連署保證金」²，而被中選會拒絕參選，於是循序聲請大法官釋憲。1998年，大法官作出司法院釋字第468號解釋，認為：法律要求100萬元的連署保證金，是為了確保候選人的連署人數能達到法律的要求門檻，所以並不違憲。

不過，大法官同時也註明「關於被選舉權行使的要件，應隨社會變遷及政治發展的情形，適時檢討改進，以符憲法保障人民參政權的精神」，提醒自己和政府要「與時俱進」檢討相關規定。可惜的是，近年也有人另外就選舉保證金提起釋憲，但都被憲法法庭駁回（例如2021年的施明德案及2022年的周易案），拒絕進一步變更24年前的釋字468號解釋。

根據文獻，美國在18世紀立國之初，各州立法限制只有擁有一定數額財產或繳納一定數額稅金的白人男子才有權利投票，而到了1830年左右，各州才廢除了以財力作為投票權的限制。相較之下，到了21世紀，我國仍就「被選舉權」設有保證金的門檻，這樣會不會只是讓「富者恆富、大黨恆大」，並且確立「金錢即代表認真選舉」的刻板印象，這真的符合憲法對於被選舉權的保障精神嗎？我們還要讓金錢和財富左右我們的選舉多久呢？