香格里拉會議：馬蒂斯談對臺軍售的考量

6月3日，美國國防部長馬蒂斯（James Mattis）在香格里拉對話（Shangri-la Dialogue）的演講中，大談海洋法治的重要性，以及批評中國在南海填海造陸與軍事化人工島嶼的舉動。同時，馬蒂斯還當著與會的解放軍官員之面，很不尋常地宣稱美國國防部將依據《臺灣關係法》（TRA）所規定的義務，堅定地保持與臺灣的民主政府合作，以及提供臺灣必要的防禦武器，以便讓台海兩岸最終能談出一個大家都可接受的和平解決方案。

香格里拉對話雖非正式官方外交場合，但由於有不少國家派出高階文武官員與會，外界相當關注。馬蒂斯雖被視為川普政權的強硬派，但其過去的軍職經歷多以中東、中亞為主，本次演講（包括稍後的問答）可說是他就任國防部長以來，首次公開完整地闡述關於亞太的觀點，以及美國國防部的全盤政策。

不過，與此構成鮮明對比的，是本屆中國代表團的級別明顯降低，形成刻意「閃躲」美國的高調，迴避「交鋒」的奇特景象。

中國降低代表團層級的考量

中國自2007年起開始派出解放軍代表團與會，層級最高的一次是2011年，由國務委員兼國防部長的梁光烈率團。習近平掌權後，代表團皆由陸軍中將出身的副總參謀長率團，孫建國（2015、2016）則是首位海軍上將出身的副總參謀長，直接回應當時萬眾矚目焦點的海洋安全議題。今年卻比照2012年，改由軍事科學院副院長何雷中將領銜，而且外界遲至6月2日才確認這項消息，極為低調與保密。

外界對中方的低調有諸多揣測，諸如中國近來與新加坡關係低迷；如火如荼實施中的軍改與人事調整，讓中國無法派出相同級別的代表團。也有觀點認為，比起中國對西方主導的香格里拉對話的議題不感興趣，更重視自己主辦的「香山論壇」。但這說法若成立，豈非無視習近平在川習會上要求重視並發展美中兩軍關係的發言？畢竟美方是派出國防部長與太平洋司令部司令哈里斯上將（Adm. Harry Harris），陣容極為堅強。多邊架構的互動對於發展兩軍關係也有幫助。

比較可能的情況，應是習近平不願在十九大越來越接近的時候，於敏感議題上橫生枝節。美軍才剛於5月25日在中國的美濟礁人工島周邊，首次進行不承認該島礁擁有主張領海權利的航行自由作戰。這暗示川普可能對中國近期以來在北韓議題上的作為感到不滿，因而讓強硬派得以佔上風，而且立刻就以較歐巴馬時代更強硬的方式進行航行自由作戰¹，以發出明確訊號。

如果中國仍循往例派出副總參謀長與會，與美方代表團的互動勢必成為最大焦點，稍有不慎便可能升級中美摩擦。反之，以不具作戰指揮權，較偏向軍事學術性質的軍科院副院長代替，即使與美方在會上出現較為尖銳的互動，也較不易立即讓人把代表團的言論，與實際政策走向連結。

中國的誤算：馬蒂斯談對臺軍售

中方沒有預料到馬蒂斯的演講會刻意提到對臺軍售。由於這種情況極為罕見，讓中方措手不及。代表團在馬蒂斯演講結束雖然後立即提問，要求馬蒂斯說明是否代表美國的一中政策又出現變化。但馬蒂斯既然敢在演講中刻意提到對臺軍售，顯然精心策劃，有備而來。

馬蒂斯在回應中宣稱美國的「一中政策」並未變化。然而，過去美國官方對「一中政策」的標準表述，同時包含與中國的「三公報」（上海公報、建交公報、八一七公報），以及《臺灣關係法》。馬蒂斯在演講中提到《臺灣關係法》，卻沒有在回應中也提到與中國的三公報，引起何雷的不滿，在演講結束後的緊急記者會上批評，指這種「不全面」的作法是刻意凸顯《臺灣關係法》。但這顯然也是馬蒂斯刻意之舉，目的是在雙邊關係中，重新強勢取得主導地位。

美中關係是馬蒂斯演講的最大重點，關於臺灣只有寥寥數語。馬蒂斯對美中關係一方面強調與中國在經濟、外交上的交往，以及雙方在北韓，和其他有共同利益的議題進行密切合作的必要，另一方面則警告中國，必須遵守以國際法為基礎的秩序。馬蒂斯並且針對南海議題直言不諱表示，美國認為去年公布的「南海仲裁」具有法律拘束力，而且會一再確保南海的航行自由。明顯是對中國釋放訊號：

服膺美國「領導」下的國際秩序，就有「糖」吃，否則就是衝突。

為了強調這種大棒與胡蘿蔔政策的可信度，馬蒂斯在演講中揭櫫美國國防部未來對亞太的三大政策支柱：強化同盟；支援區域內其他國家如印度、越南等，讓他們也有能力穩定形勢，貢獻和平；持續增強亞太美軍兵力——最新目標是把60%的航空兵力轉移至亞太。

就此而言，馬蒂斯的政策實與歐巴馬時代沒有太大的區別，只是更加深入與印度、亞太地區國家的安全合作。唯一明顯的差異，就是將臺灣放入第二項政策支柱——過去臺灣在歐巴馬的「重返亞洲」戰略沒有任何位置，如今馬蒂斯則認為有必要強化臺灣的力量，作為穩定兩岸關係的後盾。

對臺軍售：美國圍堵中國的關鍵組成

美國國防部與國務院等涉及對臺軍售的部門，因多位重要助理部長尚未就任，難以認真討論對臺軍售，但馬蒂斯此刻在香格里拉會議放出對臺軍售的承諾，或出於長短期的不同考量。

短期而言，對臺軍售一直被美國作為與中國關係的一種籌碼。美中關係好的時候，或美國在其他議題急需中國協助的時候，對臺軍售就是低潮期；反之，則臺灣通常有較高的機率能拿到期望中的裝備。

川普上任以來始終沒有放行歐巴馬任內對臺灣最後一筆軍售。雖然傳言指其正在規劃對臺灣更有利的軍售，但迄今尚未有任何確定的消息。有分析認為，這可能是川普想用對臺軍售來交換中國對北韓的行動。有鑑於中國在五月間並沒有針對北韓的幾次中程彈道飛彈試射表現出任何積極制止的作為與態勢，川普可能容許藉由重提臺軍售，作為南海航行自由作戰之外，另一個施壓中國的工具。

但長期來說，美國軍方也有增強與臺灣合作的考量。儘管歐巴馬任內已經將60%的美國海軍戰艦調往太平洋，但中國海軍由於能夠全部集中於東亞，因此在亞太反而對美軍佔有明顯的數量優勢。美軍只能靠更為先進的技術，藉由發揚火力來彌補數量劣勢，這就是美國海軍目前發展中的「分散殺傷」（Distributed Lethality）能力。

然而，由於美國的造艦速度短期內看來沒有迅速提升的可能，而軍艦特別是核子動力攻擊潛艦的退役速度並沒有減緩，數量劣勢在2020年之後會日益明顯，特別是在潛艦與小型戰艦方面。據估計，2030年時，美中軍方在前者的差距將為42：87；後者更高達40：123之譜。屆時，儘管中國的科技雖然仍落後美國，但差距可能比現在更小，因此美軍在西太平洋面臨中國的壓力會越來越龐大。

這使得美國必須更加仰賴印度洋與太平洋的盟邦、友好國家，來牽制中國的軍力、增強己方陣營的力量。美國力量較為強大的盟邦如日本、南韓，皆位於東北亞而受北韓的牽制；東南亞關鍵地區的盟邦則力量弱小，又容易受到中國經濟攻勢的影響。這讓美國越來越重視非盟邦國家的力量，歐巴馬與越南改善關係，和印度建立「準軍事同盟」，都是這種邏輯下的產物。本質上，這就是一種對華「圍堵」，讓中國可以在第一島鏈內活動，但無力真正跨出島鏈前往西太平洋與印度洋。

而臺灣是整個亞太地區，最有可能發生大規模領土改變的地區，無論是透過武力或其他相對「和平」的方式。其結果對美中雙方的戰略競爭有深遠影響——中國取得能夠直接進出西太平洋的出口，不僅無須擔心一旦衝突時，美國利用第一島鏈實施遠程戰略封鎖，也能對南海形成更完整的包圍，增加對第一島鏈與南海周邊國家的壓力與影響力。這是馬蒂斯代表的美國國防部的戰略考量。當然，馬蒂斯的寥寥數語不只包括軍售，還包括與臺灣的「合作」，這更加代表美國的真正目的：歡迎台海兩岸改善關係與最終和平解決，但過程與結果都不能摒除美國，更不能忽略美國的利益。

美國國防部如果由對華強硬派與「友臺派」當道，當然有利於臺灣最需要的軍售之推行。但美國對臺軍售並非由國防部說了算，國務院也有重要角色，最終決定權更是在擔在川普身上。對華強硬派以及友台派，都是他與中國交易的棋子，要用就用，要收就收。臺灣絕不可認為，此後在軍售上就一帆風順。

不過臺灣也無須因此顧忌美國的態度。真正要緊的，是必須站在自己的立場，嚴肅分析各種軍售需求的優先程度，以向美國提出軍售清單與採購意向書，並在預算編列等內部政治程序上，表現出強烈的自我防衛意志，與信守政治承諾的意願。否則即使友臺派往後在川普政府內位居要津，也愛莫能助。

• 填海造陸前的美濟礁，滿潮時會完全沒入水中，按照《聯合國海洋法公約》（UNCLOS）的規定，這種「低潮高地」不能主張領海、專屬經濟區等。事實上不只美濟礁，中國在南沙的另兩個人工島——永暑礁及渚碧礁，亦為低潮高地。此外，即使能主張領海的島嶼如我國佔有的太平島，以及菲律賓控制下的中業島，也必須對外公佈「領海基點」之後，才能據此劃設領海。但過去歐巴馬時代的航行自由作戰，在進入中國人工島周邊12海里水域時，軍艦會關掉射控雷達，並停止戰備操作，也就是以在領海內享有「無害通過權」的名義。但這次進入美濟礁的杜威號（USS Dewey）則仍然在12海里水域內進行操演，即不承認人工島具有主張領海的權利，美軍連無害通行都不必主張。