訴訟的健保制度？從另個角度看《法律扶助法》修正爭議

生病需要看醫生，萬一遇上訴訟糾紛，又該找誰？

從付費者立場來看，假設無法具體證明辯護品質好壞，在同樣預算下，您會選擇能夠補助更多或是更少當事人的方案？

立法院日前審議《法律扶助法》（下稱法扶法）第5條修正草案——針對強制辯護案件審查規定；另增訂第34條之1防檢濫訴條款——引發民間司改會等團體聯名批評「假排富、真擴權」，主張「草案沒有排富效果，仍繼續浪費公益資源」、「增設約聘公設辯護人，違反司改國是會議決議」，抨擊讓公設辯護人取代法扶律師，既無法達成「排富」目的，反讓司法院必須增聘公設辯護人以資因應，又鑑於公設辯護人須受法院監督管考，難以獨立行使職務，1999年全國司法改革會議早已決議廢除公設辯護人制度，2017年司改國是會議亦未推翻前議，司法院此舉明顯違反司改國是會議結論。

每當法律修正，總要面對來自不同立場的聲音，立法結論多半也是各方意見妥協的結果。然而討論過程中，有必要使民眾從不同面向了解爭點所在，透過理性思辨及溝通討論，促使立法者做出合理抉擇。針對上述批評，本文嘗試從審判實務觀點，提出個人意見作為不同角度的思考。

法扶法草案究竟修正了什麼？

討論之前，有必要先瞭解爭議重點究竟是什麼。

我國法律扶助制度是指對需要專業性法律幫助、又無力負擔訴訟費用及律師報酬的民眾，提供制度性援助，以維護憲法所保障訴訟權、平等權等基本人權，因此制訂《法律扶助法》（93年6月20日施行）並設立「法律扶助基金會」（下稱法扶會），針對勞工、婦幼、原住民等弱勢民眾如有法律上需求，可以提供諮詢、文件撰寫，或請律師代理民、刑事及行政訴訟等服務（以上整理自法扶會官網簡介）。換言之，法扶會設立初衷在於保障弱勢民眾訴訟權，主要針對無資力，或有特殊原因無法受到法律適當保護者，給予必要法律協助。

筆者這十餘年來透過法院角度觀察，欣見不少經濟能力不佳、無力自行委任律師的當事人，得以透過法扶會指派律師（下稱法扶律師）到庭協助主張權利與進行訴訟，改善被告因資力不足而可能損及訴訟權益的失衡現象，這些都有賴法扶會長期付出的努力與貢獻，值得敬佩。

此項制度雖立意良善，卻不免產生部分弊端。細讀上述民間團體聲明內容，不難看出法扶案件逐漸出現難以實質審查、浮濫核准聲請的情況。

另依筆者親自見聞，隱約感受到部分被告似乎將聲請法扶當成到醫院看病，不但拒絕法院為他指定辯護人（或訴訟進行中突然表示要自行聲請法扶律師），或遭法扶會駁回仍反覆聲請，更有同一案件數次更換法扶律師（造成支出增加），甚至要求法院發函法扶會指派特定律師等各種怪現象。

誠如民間團體所說「法律扶助是國家珍貴的公益資源」，因此更要審慎評估法扶資源的運用狀況及效益。草案內容相較現行規定僅增列「司法院指定之法院」（該條其餘條文並未修正，詳下表）：

修正重點在試圖改善近年來存在的缺失，舉例來說，依現行規定被告涉犯最輕本刑為3年以上有期徒刑或高等法院管轄第一審案件（下稱修正案件），當事人於偵查中初次詢（訊）問、審判中案件無須接受資力審查（同法第13條第2項），只要被告一提出申請，法扶會將依法提供法律扶助。

但這類案件同時屬於《刑事訴訟法》「強制辯護」案件（同法第31條第1項第1、2款），本可透過法院指定公設辯護人或其他律師為其辯護，並不以法扶律師為限，另外修正案件也包括高獲利之毒品犯罪（例如販賣毒品）、組織或經濟犯罪（例如非法經營銀行業務的投資吸金犯罪、詐欺集團成員涉犯組織犯罪條例）、人口販運等類型在內，由於被告不一定無資力，如果毋須審查而一概准許聲請，明顯悖離法扶法制定目的及法扶會設置宗旨。

另考量我國各法院指定辯護資源分配不均，除將修正案件回歸一般資力審查原則外，為平衡部分轄區指定辯護資源不足的現況，適度保障該地區人民訴訟權益，由司法院指定部分法院作為例外，受指定法院日後將此類案件轉介法扶會時，當事人即可免經資力審查而獲得法律扶助。

此項修正實際上並不會影響被告訴訟權益（因屬強制辯護案件，法院仍必須為他指定辯護），但促使多數修正案件必須由法扶會先行審查當事人資力，假設不符「無資力」條件，被告僅能依《刑事訴訟法》由法院指定辯護人，避免產生「動用法扶資源補助有錢人」的不公平現象，間接使法扶會在修正案件處於輔助性地位，亦可預見部分法院轄區（尤其是都會區）准許法扶案件勢必顯著減少。

辯護人由法院指定或法扶會指派，有何差別？

依現行《刑事訴訟法》無論是否屬於強制辯護案件，只要當事人涉犯刑事案件，都能自行選任辯護人（任意辯護）；若屬於「強制辯護」案件（包括偵查中聲請羈押），縱使被告無力支付選任費用，法院仍必須為其指定辯護人（指定辯護）。

上述「指定辯護」原則上由各一、二審法院編制「公設辯護人」協助被告進行訴訟，但因各法院公設辯護人嚴重不足（截至106年10月底，全國僅45人），必須將無法負擔部分委外指定其他律師擔任辯護人（下稱指定律師），因此修正案件之被告本可透過公設辯護人、指定律師及法扶律師等三種管道，擇一保障其辯護權。

其中指定律師及法扶律師，同樣由轄區執業律師擔任，兩者僅委任方式有所差異；公設辯護人雖屬法院編制人員，實際業務內容或考核均與法官無關，至於是否因此降低辯護品質？若參考黃國昌等人所撰論文Does The Type of Criminal Defense Counsel Affect Case Outcomes?—A Natural Experiment in Taiwan，研究指出公設辯護人之辯護成效並未劣於指定律師，只是辯護策略或有不同；另依臺灣大學科際整合法律學研究所執行「刑事司法改革之在地化檢驗」研究計畫顯示，多數法官或檢察官也認為公設辯護人表現較法扶律師為佳。因此，反對意見泛稱公設辯護人須受法院監督管考、難以獨立行使職務，甚至辯護品質低落云云，恐怕只是一種本位主義的偏見。

提供民眾必要法律協助，只能限於一種形式？

翻開《財團法人法律扶助基金會捐助及組織章程》，可知法扶會基金規模為新臺幣（下同）100億元，經費來源除鼓勵民間捐助，及透過中央、地方政府補助款與其他各類收入外，主要仍由司法院逐年編列預算捐助（法扶法第6、第8條）。

同時，再參考該會預算報告書（以108年度為例），基金目前約37億5000萬元，明顯未達原本預定規模，相對使基金孳息無法支應正常運作成本，且依該年度預算編列業務收入14億2701萬7000元（另有業務外收入3524萬6000元，總計14億6226萬3000元），其中司法院捐助者為13億1478萬，換算占業務收入項目約92.1%（同時佔全部收入89.9%），暫不論過度偏重司法院編列預算是否損及該會獨立性，至少說明現行法扶資源有極高比例仍須仰賴司法院間接提供。

回到前面說明，修正案件被告可透過公設辯護人、指定律師及法扶律師等三種管道保障辯護權，試從三者成本效益加以評估，依司法院統計資料顯示（以105年度為例），公設辯護人承辦案件平均成本為8829元（不包括法院硬體設施成本），指定律師為2萬793元，法扶律師則為2萬7261元，可知公設辯護人成本明顯低於法扶律師（約三分之一，其餘年度亦無明顯差距），且公設辯護人每年平均承辦案件約277件，不難看出彼此間差異。

於是由整體辯護資源（法院指定辯護加上法律扶助）合理分配的角度出發，將法扶律師改由公設辯護人或指定律師擔任辯護，基本上無損被告訴訟利益，但增設公設辯護人卻可大幅減少法扶會用於修正案件部分業務支出，轉為運用至更多其他案件，這對國家預算拮据的現況來說，無疑是一項很現實、卻是必要的選擇，法扶會則可投注心力至其他亟須法律扶助的各類案件。因此有關「假排富、真擴權」的批評，只怕過於言重。

有效利用辯護資源，才是真改革

司法院先前配合88年司改國是會議決議雖不再招考公設辯護人，但近年來刑事案件數量不斷增加，104年針對偵查中羈押聲請案件也改採強制辯護（暫規劃增設8名約聘公設辯護人），若加上未來採行國民參與審判（參審或陪審）、以及《刑事訴訟法》因應訴訟金字塔化修正通常訴訟程序均採行強制辯護，這些情況均是88年司改國是會議所未預見，若無法針對上述變革適度調整因應，只會造成司法資源分配更加失衡。

長久以來，我國刑事訴訟始終無法反映實際成本（此參見筆者所撰〈妥善使用訴訟資源：以「刑事訴訟有償制」作為敲門磚〉一文），指定辯護費用即屬適例。儘管法律扶助為部分民眾提供了類似法律層面的健康保險，但整體司法資源有限，終究未能如同全民健保般普遍提供給全部民眾，因此無論立法與政策執行面，自然必須有所取捨。

筆者認為，應該使修正案件同樣適用資力審查機制，才能使法律扶助制度（法扶會）回歸正軌，也唯有合理、妥善且公平地運用法扶資源，而非任由不合理現象繼續存在，才是真改革！