徐銘謙／蓋硬體拚觀光的思維不改，天空步道只會捲土重來
日前報載，我國國內旅遊市場萎縮，2017年全年僅1.8億人次，可能創下近五年來最差紀錄，這份數據與過去五年各地為拚觀光、投入大量成本搶建的各種硬體設施相比，顯然完全不成比例。主導觀光發展政策的交通部部長賀陳旦，明確指出問題在國內景點設施重複性太高，「希望未來各地不會再重複蓋高跟鞋教堂、透明天空步道等設施」。
筆者肯定部長看見關鍵問題，並且勇於檢討改變，但是解決之道恐怕不是提出呼籲，而須從政策乃至制度設計做出大刀闊斧的改革，否則此話在下屬機關與地方政府自有一番解讀與因應之道。例如自從天空步道引起爭議之後，豐濱天空步道對外聲稱改名為「海上古道」、桃園直接放棄民眾熟悉的天空步道改稱「懸索橋」、高雄根本不提天空步道只說「崗山之眼」，類似天空步道的建設仍在持續爭取經費，只是換湯不換藥。
事實上部長即便點名高跟鞋教堂、天空步道，但若觀光局系統不脫「蓋硬體拚觀光」的線性思維，也只是將一窩蜂的硬體景點標的，從十年前的空中纜車換成現在脫離在地脈絡的教堂、缺乏自然美景的天空步道，甚至轉向水泥、塑膠花、光雕拼湊的親水步道而已。如果觀光政策還是停留在一味追求短期打卡效應，並未認真檢視硬體究竟能否帶來永續的觀光，恐怕明年國內旅遊市場還會更加萎縮。
要真正挽救低迷的觀光市場，應從徹底檢討已經完工的十八條天空步道的教訓開始，從中發現政策與制度問題並進行改革。
問題一：到底帶來多少觀光效益？誰的觀光效益？
用天空步道拚觀光的邏輯是：興建新設施就會帶來觀光人潮，周邊擺攤就會賺觀光財，然而這個假設至今並未有政策評估或研究數據支持，天空步道究竟能夠帶來多少觀光效益，一直令人存疑。
如果目標對象是獵奇型的大眾觀光，吸引到的是遊覽車團客，停車下客，另一頭接客離開，遊客只要看過一眼，就不會再來。屏東山川琉璃吊橋與彰化八卦山天空步道，都曾因蜂擁人潮並未創造當地觀光收入，而遭當地人抗議並揚言封山、封橋。
以2016年開放的八卦山天空步道為例，全長1006.55公尺，造價8604萬元，平均每米造價8萬5，縣政府想要收清潔費50元，就因遭遇反彈作罷。興建成本難以回本之外，遊客從開幕高峰期每日逾四萬人次，一年內急速下降，平日剩約1,800人、假日約5,000人，流失近九成。但大量的人潮車輛對當地造成垃圾、噪音、塞車，遊覽車停靠時都處於怠速狀態，造成空氣污染，生活品質下降，前來參觀的觀光客有九成五以上都不會在當地停留消費。
綜上經驗，是否有任何一條天空步道在興建前有可行性評估？假如有，報告書中財務評估、經營管理模式以及觀光效益評估目標值有沒有高估？如果沒有達到預期的觀光效益，公文審核相關人誰應該負責？假如答案都是否定的，那麼未來觀光硬體建設就必須要求有完整的可行性評估、財務分析，以及明確的問責機制。
問題二：地方政府所謂「回本」是什麼？後續維護管理算中央還是地方的？
南投縣政府在回應上述問題時，標準回答都是在人潮尚未消退前，收取的費用已經達到甚至超過建設經費了，因此號稱「回本」，或是達到平衡。但若仔細就預算歲入歲出的角度來看，這個說法值得觀光、主計、法務等主管機關深入探查。
目前天空步道的建設經費，都是各地方政府向中央主管機關，也就是交通部觀光局申請補助，依據「中央對直轄市及縣（市）政府補助辦法」等相關主計原則，國庫補助地方政府包括一般性補助如基本財政、社福教育，計畫型補助，以及重大事項專案補助，天空步道應屬計畫型補助，而此類補助原則應符合以下任何一點：
- 計畫效益涵蓋面廣，且具整體性之計畫項目。
- 跨越直轄市、縣（市）或二以上縣（市）之建設計畫。
- 具有示範性作用之重大建設計畫。
- 因應中央重大政策或建設，需由直轄市或縣（市）政府配合辦理之事項。
然而，天空步道的重要性似乎並未符合上述補助要點。而且根據同法，補助款屬公共建設經費是資本門，也就是用於硬體興建，均不含土地取得及後續維護費用。因此這些懸空、涉及結構、有安全風險的硬體設施，其往後三、五十年的維護成本必須由地方政府買單。但是現況是，許多財政赤字的地方政府根本無力負責後續維護，這部分顯示主管機關於補助上未盡把關之責。
地方政府收取門票或清潔費，或是委外收取權利金，這些經費用於何處？除了當年的清潔維護人力成本外，剩餘會累積成為基金作為後續三、五十年設施維護的專款專用嗎？還是進入地方縣庫、鄉庫小金庫，經費性質從資本門轉為經常門，變成地方施政支出的補充來源。如果從企業經營的角度來說，建設經費從自己出，收費打平之前的投入，營收還要提列折舊與維護，才算回本或盈餘，但現況是，地方政府興建天空步道彷如無本生意，收費也與創造當地觀光收入無關。當然各地方政府搶著透過政治力去要中央補助款。
當面對各地一窩蜂的補助計畫時，中央政府不能把自己角色定位在被動補助，理應扮演把關以及整體配置的全局角色，例如確認該處是否有符合觀光本質、能吸引人停留觀賞的自然人文景觀？興建硬體設施是增益還是破壞前述景觀？審核觀光效益評估以及財政體質能否承擔後續長期維管能力？最重要的是，盤點全台真正適合設置天空步道的特質與數量控管，以免一窩蜂導致觀光邊際效應遞減。甚至主動盤點區位優勢，訂定觀光策略引導地方政府發揮在地特色的計劃方向，幫助地方觀光差異化。
問題三：興建設施到底要看什麼？事前整體規劃、評估與把關的機制何在？
多數天空步道退燒的主因，都是因為去了才發現，四周「其實沒有什麼好看的」。以南投猴探井天空步道為例，在兩個山頭間架設吊橋，本無自然景觀吸引，而原本即有公路相通並無交通必要性，因此人潮很快退去。甚至往往設置後還破壞了原有的景觀或文化特色，缺乏對在地真正特色的理解，以及對設施與周邊環境的整體考量。
以南投清境天空步道為例，原本台14甲公路即可俯瞰美景，旁邊的青青草原步道也能登高望遠，享有一覽無遺、融入自然的天際線景觀，新建天空步道本無必要，而在台14甲公路外側斜坡硬是開挖修建天空步道，搶占天空第一排的結果，導致原本在公路與青青草原步道上的用路人視野受到天空步道阻隔切割，美景不復。
甚至更糟糕的是，地方政府為了挽救人潮，再以「硬體救硬體」，例如新建停車場、新建攤販區，而當地民眾為了搶生意也紛紛將自有農地開發成停車場或搭棚販賣。再以清境農場為例，原本在《看見台灣》紀錄片呈現出高山農業、民宿違法在危險山坡地濫墾濫建的問題，政府一度要痛下決心進行管理，但天空步道新建反而使問題加劇。由於這些衍生開發並未在規劃階段納入全盤思考，一則變成個案無序開發，二則未將周邊開發面積納入而免做環評，完全缺乏專業評估與把關。
面對外界質疑，地方政府多以依法不需環評程序回應，以高雄崗山之眼天空廊道為例，開發行為切成四個區塊，每塊開發面積未達環評標準，然而從空拍照片可以看出大規模整地植被破壞的情形。八卦山天空步道、清境農場天空步道等落柱式的天空步道，都分別傳出破壞水土保持的疑慮，還曾被開罰，台東嘉蘭天空步道硬挖山壁、打地錨、架棧道，更是一再傳出落石不斷，頻頻封閉補做水土保持工程，顯示未經區位評估的選址問題，乃至未送水土保持計畫，或僅做簡易水保，然而地方政府球員兼開發與審核的角色，似乎難以切實把關。
除了表面上清楚可見的砍老樹、清除植被、破壞山坡地水土保持之外，天空步道所產生的具體環境生態的影響，還包括：
- 耗用建材資源、工程碳足跡高，從生產到搬運的碳足跡相當高，也違背氣候變遷的調適原則。
- 落柱式天空步道，施工落柱時機具的連續整地、材料搬運，施工完成之後，底下的廊道空間仍然維持作為維修與巡視之用，增加棲地切割效應。
- 遊覽車、私家車上山，走完天空步道即再乘車離開，加劇交通衝擊、塞車、噪音、空汙。
- 以清境天空步道與八卦山天空步道為例，遊客人潮穿梭樹冠層間造成的噪音等干擾，會導致原本在此棲息的鳥類等生態遠離。再以剛開放的嘉義太平雲梯來說，裝置近千個LED七彩燈條，夜間在闃黑的山區大放光明，對周遭動物棲息環境造成光害干擾，光害問題不僅造成生物與人類的健康影響，夜間非必要的點燈將使緊缺的電力能源更加耗損，也是地方財政未來長期的負擔。
拚觀光應確立軟體優先、科學管理的基本價值
交通部觀光局的數據向來停留在人數的統計，對於觀光產值數據缺乏真正的掌握，因此衡量觀光價值的時候，還是以人潮為主。國際上觀光做得好的，通常會有五年的總體計畫，鉅細靡遺地盤點各地自然生態、文化資產、社區故事等觀光資源，以及持續長期而全面的問卷調查，掌握觀光客群的分眾心理、願付價格，確知優勢劣勢，找到問題、對症下藥，確立核心價值，然後訂定發展觀光的總體與分項策略。
此外，短中長期在人數與創造產值的目標設定，依此計畫整合中央相關單位、各級地方政府、相關業者、社區組織、導覽解說系統等，以輔導、認證、把關等各項措施，提高服務品質，以回應不同分眾的觀光群體的需求。
這些迫切的政策調整與觀光體質的提升，都是需要長期投入、軟體為主，或許短期內看不到光鮮亮麗的新設施，但是對台灣觀光的永續經營卻有長遠扎根的效果。
期許賀陳旦部長挺過觀光人潮低迷的指責，回到挖掘、整合在地故事與觀光資源的基礎上，開創台灣觀光的新價值與新制度。而這些改變，或許就從觀光預算的支出，從資本門轉向以軟體經常門開始，並將公共建設的定義納入設施維護與使用年限的考量，建立科學管理的文化，才有機會讓台灣的觀光站上國際舞台。
- 文：徐銘謙。台灣千里步道協會副執行長、國立臺灣大學國家發展研究所兼任助理教授。
