郭鴻儀／空污修法知多少（二）：總量管制的「量」怎麼算？
嚴格說來，此次空污修法對於總量管制修正幅度不算太大，卻意外和移動污染源管制成為媒體的注目焦點。全國唯一施行總量管制計畫的高屏地區，今年將進入第二期程，計畫修正草案在今年三月公告後，仍須配合新空污法調整修正，但目前尚未定案。
根據空污法第3條第9款，總量管制指的是在一定區域內，對於該區域空氣污染物總容許排放數量的限制措施。那麼，究竟總量管制該怎麼管？總量管制又有哪些重要細節必須注意？
環評量、許可量、實際排放量
依據空污法第8條第3項規定，未符合空氣品質標準之總量管制區，既存固定污染源必須申請認可污染物排放量，並且進行指定削減。達一定規模的新設或欲變更固定污染源，則必須取得足供抵換的污染物增量之排放量，並採用最佳可行控制技術，或最低可達成排放率控制技術。
簡單地說，總量管制對固定污染源的兩大重要機制在於，既指定削減的污染源與新設污染源的抵換交易。在高屏地區總量管制計畫實施之際，我們或許要問：
指定削減到底是削減環評量、許可量還是實際排放量？
由於這三個名詞容易在概念上產生混淆，以下略作釐清：
1. 環評量
環評量是指固定污染源經環評通過各項污染排放物之承諾值。
2. 許可量
許可量是指固定污染源依據空污法第24條規定，向各級主管機關申請取得設置或操作許可之排放值。許可證排放量基於設備、產能等成本考量，部分固定污染源不見得在通過環評後，會立刻申請相當於環評量的許可排放量，因為要預留未來產能提升、擴廠需求後的排放量一些緩衝空間。
3. 實際排放量
在取得許可排放量後，因固定污染源每年實際排放量會視設備維修或產能調配等因素，且也不一定許可多少就會實際排放多少。因此在正常運作的情況下，實際排放量理論上是不會超過許可排放量的（如違反排放許可，另當別論）。
簡單來說，環評量、許可量及實際排放量，三者關係約可用下圖來理解：
總量管制的認可量
指定削減若要發揮空污減量效果，當然是指實際排放量的削減。而總量管制計畫認可量，就是決定固定污染源實際排放量削減的起算點該如何認定。然而，固定污染源每年實際排放量往往會因產能狀況而有所不同。
高屏地區總量管制計畫104年第一期程公告實施前，對於「認可量如何認定」的問題早已爭執不休。最終，才根據既存固定污染源污染物排放量認可準則第3條，採取固定污染源於申請日前七年內完整操作年度之最大年排放量，作為認可量。
若已通過環評但操作未達七年，或是實際最大產能未達許可證80%的情形下，地方主管機關得另行審查認定，或依環說書或評估報告書所載之內容作為排放認可量。
依據高屏地區總量管制計畫第一期程指定的削減目標，要求固定污染源應削減認可量5%。對部分固定污染源而言，取前七年最大排放量作為認可量，減量後污染排放仍可能高於過去較低排放量的年份（見下圖）。若認可量認定屬於實際產能未達許可證80%或以環評書件環評量作為減量起點，更可能完全沒有任何減量效果。
認可量認定過高，指定削減的效果就相當有限。高屏地區第一期程的總量管制，大抵上設定了污染排放上限門檻以及新設污染源應進行抵換的進場限制，卻例外容許部分固定污染源採取接近許可量或環評量的認可量，對於空污現況改善效果有限。
因此，第二期程高屏總量管制計畫應針對認可量過高的問題重新檢討，讓認可量更貼近於近幾年固定污染源的實際排放量，才能達到指定削減的效果。
保留、抵換交易制度
達一定規模的新設或變更之固定污染源，必須取得足供抵換的污染物增量排放量，才能進入總量管制區。這個增量排放量須透過固定污染源保留、抵換及交易方式取得，目的在於提供固定污染源自主削減的經濟誘因。
然而，這不代表我們需要用好空氣來跟固定污染源交易，而是將污染成本外部化，讓固定污染源間競逐有限的污染排放量，進一步達到削減污染量的目的。
試想，當總量管制區內固定污染源達到指定削減目標後，因自主削減造成污染物實際排放量更少，將來在認可量認定時，反而從更嚴格的起算點計算削減，不利於達成將來的指定削減目標，使得固定污染源在達成指定削減目標後，預期心態是被動地等待主管機關下一波指定削減才配合行事。
一個設計完善的制度，理應盡可能讓污染者願意自主研發防制或減量技術，主動嘗試各種削減污染排放的可能。為鼓勵固定污染源在達成指定削減目標後，還願意繼續自主削減，可就其自主削減的量體，保留或透過抵換、交易供自己或其他固定污染源作為將來其新設廠或擴廠使用。另一方面，要求可供抵換交易的削減量體必須合於一定抵換比例，逐漸減少整體可供新增或變更的污染物排放量。
抵換交易能產生除指定削減目標外的削減功能，制度設計上有幾個重要的討論：例如固定污染源自主削減的削減量該如何認定、交易的抵換比例以及如何提高固定污染源間願意進行抵換交易的誘因。目前的爭議點在於：
移動污染源削減量能否作為固定污染源抵換交易的對象？
筆者認為，就制度設計而言，並非不可行。主要理由是總量管制區內所管制污染源對象，並非僅有固定污染源，尚包括移動污染源以及逸散污染源。透過固定污染源的貢獻降低總量管制區內其他污染源的排放量，在合乎一定抵換交易比例的削減量，並提供固定污染源新設廠或擴廠之經濟誘因，應無不可。
仍需斟酌考慮的面向
我國初次建置這樣的總量管制機制，仍有相當多必須細膩處理的命題，例如：
- 總量管制區內的移動污染源應如何認定。如果無法排除管制區外移動污染源，可能被納入抵換的情形，那麼抵換反而有可能造成總量管制區內污染總量不減反增的情形。
- 移動污染源減量的認定標準。移動污染源並非如固定污染源有每年排放量的計算，對於每一移動污染源減量的實質認定，應考慮移動污染源排放量體、使用頻率、污染物含量比例等各項因素。
- 為避免固定污染源僅僅花錢買污染排放量，應限於固定污染源自主、努力達成移動污染源或逸散污染源實際減量，才能作為抵換。例如固定污染源自主汰換高污染排放的車輛，或採取其他移動污染源減量措施。
- 考量移動污染源及固定污染源排放之各項污染物含量比例，計算合理的抵換比例。如同樣排放一公噸的硫氧化物，固定污染源與移動污染源在其他如重金屬或其他污染物何者為高，如果為了降低移動污染源一公噸的硫氧化物，卻提高固定污染源在其他污染物的污染量，反而得不償失，似此情形應加以限制或不應予以抵換。
無論是第六條空污防制區，或是第八條總量管制計畫的指定削減，目前均在發展且不斷滾動檢討中。恢復良好空氣品質是政府與民間共同努力的目標，若要制定一個兼顧民生問題、經濟發展及國人健康等更全面的規定，仍需更多的思辨及共識凝聚，空污管制才能真正開展出一條清晰的道路。
- 文：郭鴻儀。環境權保障基金會專職律師。
