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民粹政治下的司法改革與司法獨立(二):歐盟執委會訴波蘭案(下)

在波蘭中西部城市波茲南,民眾拉布條抗議挺法官。 圖/路透社
在波蘭中西部城市波茲南,民眾拉布條抗議挺法官。 圖/路透社

降低退休年齡錯了嗎?

闡述過歐盟法上「司法獨立」的內涵後,歐盟法院著手處理本案的課題,也就是波蘭的「新法」是否侵害司法獨立的爭議。

歐盟法院認為,「新法」降低最高法院法官的退休年齡,並迫使部分現職法官現在馬上立刻就退休,這些規定是否合乎法官不去職原則,因此就存有合理的關切。

對此,波蘭的抗辯是,「新法」的政策目的,在「退休年齡標準化」,也就是,讓最高法院法官跟其他勞動者一體適用65歲的退休年齡,並藉以促使最高法院資深成員年齡結構的均衡(判決第80段)。

歐盟法院並不否認這些政策本身有它的正當性(判決第81段),但又基於下列理由而認定,那些政策,其實不是「新法」真正的立法目的。

首先,「新法」的制定,究竟是要實現波蘭所宣稱的政策,或者根本就是要排擠某些法官,從立法過程的相關文件來看,就有重大疑慮(判決第82段)。

其次,把強制退休年齡調降5年,同時又留有延任6年的空間,又減又加,當然會令人質疑,退休年齡的標準化,到底是不是「新法」真正的目的;而延任與否取決於總統的裁量,也更是讓人產生一種印象——波蘭之所以制定「新法」,只是要把某些法官趕走(判決第83至85段)。

再次,最高法院的法官當中,有將近三分之一在「新法」施行時就已經年滿65歲,必須立刻退休,包括院長在內,而最高法院院長的6年任期,還是波蘭憲法明文保障的。「新法」對最高法院的組織跟運作造成如此重大的衝擊,當然會讓人懷疑,它真正的目的到底是什麼(判決第86段)。

最後,歐盟法院花了相當篇幅駁斥波蘭的種種抗辯,其中特別值得注意的是,別的勞動者年滿65歲時,會取得退休的「權利」,而不是立即退休的「義務」,「新法」卻強制年滿65歲的法官退休,這樣的差異並不是波蘭所謂「退休年齡標準化」所必要的(判決第89至90段)。

況且,即使退休年齡標準化是正當的政策目的,「新法」施行時已滿65歲的最高法院法官,就必須立刻退休,過渡措施的闕如,也違背了比例原則(判決第91至92段)。

據此,歐盟法院認定,「新法」降低最高法院法官退休年齡,根本不是出於它所聲稱的「退休年齡標準化」,這些規定因此缺乏正當目的,因而侵害司法獨立所必要的法官不去職原則。

歐盟法院認定,「新法」降低最高法院法官退休年齡缺乏正當目的,因而侵害司法獨立。 圖/路透社
歐盟法院認定,「新法」降低最高法院法官退休年齡缺乏正當目的,因而侵害司法獨立。 圖/路透社

總統裁量錯了嗎?

對於執委會的第二項主張:「新法」將法官延任的准駁,交由總統裁量,將會侵害司法獨立,歐盟法院先是指出,這些規定涉及法官職涯的進展與終結,而將這樣的決定交到總統手上,並不當然跟司法獨立有所扞格(判決第109至110段)。

不過,歐盟法院緊接著指出,重點毋寧在於,總統作成這項決定時,其實質要件與程序規則,必須要能保護法官,「不會面臨潛在誘惑,屈從於可能侵害其獨立地位的外在干預或壓力」(判決第111至112段),而基於下列理由,「新法」並不合乎這些要求。

首先,按「新法」規定,總統決定是否准許某個法官延任的時候,不需要遵守任何客觀、可驗證的要件,也不需要交代理由,對其決定不服者,也不許提起訴訟試圖推翻這項決定(判決第114段)。

其次,「新法」雖然要求,司法諮議會就延任的聲請,得提出意見供總統審酌,但法律也沒有要求它說明理由;而在實際運作上,司法諮議會通常也只會提出支持或反對延任的結論,不附理由,或只是形式性地援引法條文字來當成理由(判決第115至117段)。

據此,歐盟法院認定,「新法」將本應屆齡退休的最高法院法官得否延任的決定,交由總統裁量,在常人看來,「會對司法機關抵禦外部因素的能力,以及面對它面前的利益時的中立地位,產生合理懷疑。」(判決第118段)

這個結論看起來有點邏輯跳躍,不過,如果總統要一個法官回家吃自己,不需要理由,也沒有應該遵循的標準,更無法檢討這個決定的對錯,這表示,一個法官的去留,總統可以看心情決定、看天氣決定,也可以看政治立場決定。這會有多可怕,身在臺灣的你,應該十分清楚。

基於這些理由,歐盟法院宣告,由於「新法」的制定及施行,波蘭共和國違反其依《歐盟條約》第19條第1項第2段所負義務。

一個法官的去留,總統可以看心情決定、看天氣決定,也可以看政治立場決定。 圖/路透社
一個法官的去留,總統可以看心情決定、看天氣決定,也可以看政治立場決定。 圖/路透社

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