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民粹政治下的司法改革與司法獨立(三):歐盟執委會訴匈牙利案

匈牙利法院外觀。 圖/法新社
匈牙利法院外觀。 圖/法新社

下修法官強制退休年齡,並因此違反歐盟法的會員國,波蘭不是第一個,早在2012年,匈牙利就曾因為類似的立法而被告上歐盟法院(案件編號C-286-12)。有趣的是,執委會當時沒有指控匈牙利侵害司法獨立,卻是指責它「就業歧視」。

在2011年12月31日之前,匈牙利法官的法定退休年齡是70歲,而在2011年,匈牙利通過一系列的法律,將法官、檢察官跟公證人的退休年齡下修到62歲,並且,在2012年之前就已經年滿62歲者,必須在當年6月30日前退休;而在2012年間屆滿62歲者,則必須在這年的年底之前退休。

歐盟執委會因此將匈牙利告上歐盟法院,它主張,匈牙利所制定的這些法律,違反了歐盟理事會在2000年11月27日所發布的「建立就業及職業上平等待遇之一般框架指令」,進而構成就業歧視。

歐盟法院最終宣告,匈牙利的法律構成就業歧視。關於本案判決的詳細介紹,有興趣的讀者,可以參考這本碩士論文第59頁以下的相關討論。本文的關切所在,是這些措施對於司法獨立所帶來的衝擊。

儘管本案判決裡對侵害司法獨立的問題未置一語,然而歐盟法院佐審官(advocate general,獨立提出法律意見供法院審酌的官員)尤莉安·科寇特(Juliane Kokott),在對法院提出的意見書裡,花了相當篇幅提出有關疑慮(意見書第54至56段):

關於法官這個特殊的群體,必須牢記在心的是,他們遽然被迫退休,會讓人對法院的獨立性,進而是法院的素質產生疑慮。依1959年11月4日在羅馬簽署的《歐洲人權及基本自由保障公約》第6條第1項規定,以及《歐盟基本權利憲章》第47條第2項規定,法院必須獨立、公正並依法組織。歐盟法院也同樣強調,法院具備獨立地位的必要……

根據既定的判例法,司法獨立這個概念有兩個面向:內在面向與外在面向。在本案中,重要的是獨立性的外在面向,它預設,作成裁判的機關受到保障,免於將損及其成員對承辦訴訟之獨立判斷的外來干預或壓力。

因此,法官在任職期間,行政權不得令其去職。在本案中,確實無關行政權對個別法官或訴訟程序所採取的手段,但也確實涉及對司法體系的重大干預,也就是,致使大量法官去職,儘管依照先前的法律規定,他們本來可以繼續任職8年。這種干預之所以至關重大,不限於它的目的真的是要影響司法的運作。相反地,任何看起來像是在施加影響的,都必須避免。

雖然在本案中,歐盟法院完全是從就業平等的角度審理本案,沒有回應佐審官的前述主張,但佐審官對司法獨立的闡述,與歐盟法院在前述執委會訴波蘭案裡的見解,其實是相互呼應的。

事實上,波蘭在歐盟法院試圖申辯的同時,匈牙利也正在推行平行法院計畫,企圖在原本應隸屬於司法委員會的法院體系之外,創造一個直屬司法部的新法院體系,專門審理選舉、稅務、貪瀆案件。

司法委員會的存在,原本就是要讓法院跟政治部門保持距離,以維護法官的獨立地位,但「平行法院」卻又繞過司法委員會,由身為內閣部會的司法部直接管轄。這些審理選舉、稅務、貪瀆等等敏感案件的法官,能不能維持應有的獨立性,也就令人存疑。

所幸,在歐盟法院正式宣告波蘭的「司法改革」侵害司法獨立之前,歐洲議會選舉的結果,就讓匈牙利政府嗅到風向不對,進而放棄了這套計畫。

匈牙利現任總理奧班(Viktor Orban)欲推動平行法院計畫,現已撤回。 圖/美聯社
匈牙利現任總理奧班(Viktor Orban)欲推動平行法院計畫,現已撤回。 圖/美聯社

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