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民粹政治下的司法改革與司法獨立(一):歐盟執委會訴波蘭案(上)

本月在波蘭首都華沙,示威民眾抗議當局的司法改革。 圖/路透社
本月在波蘭首都華沙,示威民眾抗議當局的司法改革。 圖/路透社

2019年6月24日,歐盟法院就歐盟執委會訴波蘭共和國案(案件編號C‑619/18)作出判決,宣告波蘭的「司法改革」侵害司法獨立,進而違反《歐盟條約》與《歐盟基本權利憲章》(下稱《憲章》)。

波蘭的法律原本規定,最高法院的法官,強制退休年齡為70歲,已屆齡者,經依法向院長申報,得延任至72歲。

2017年通過、2018年4月3日生效的「關於最高法院之法律」(下稱「新法」),將強制退休年齡下修為65歲,即將屆齡者,得申請延任,延任每次3年,最多延任兩次,至於延任是否准許,交由總統裁量,司法諮議會、最高法院院長並得提出意見供總統審酌。

此外,「新法」施行前已獲任命的最高法院法官,也適用新法的規定,所以,在「新法」施行時已經年滿65歲的最高法院法官,除非申請延任並且獲准,否則就必須「立刻」退休。

歐盟執委會因此將波蘭共和國告上歐盟法院,它主張:

  1. 「新法」適用於該法施行前就已經在位的最高法院法官,侵害司法獨立,尤其侵害了「法官不去職原則」(the irremovability of judge)。
  2. 「新法」把法官延任申請的准駁決定,交由總統裁量,同樣侵害司法獨立。

波蘭2017年通過「新法」,將最高法院的法官退休年齡下修至65歲,若要申請延任,總統握有最後裁量權。右為現任波蘭總統杜達(Andrzej Duda)。 圖/路透社
波蘭2017年通過「新法」,將最高法院的法官退休年齡下修至65歲,若要申請延任,總統握有最後裁量權。右為現任波蘭總統杜達(Andrzej Duda)。 圖/路透社

歐盟法上的司法獨立:法源

波蘭的「司法改革」,「新法」對其國內司法體系的影響,與歐盟法何干,又如何能成為歐盟法院審理的對象呢?

《歐盟條約》第19條第1項規定,會員國必須在歐盟法所涵蓋的領域,提供有效的法律保障,而所謂的有效法律保障,又必須合乎《憲章》第47條所規定的要件。

《憲章》第47條第2項第2段明文規定,「在合理時間內,受法律預定的獨立公正法庭公平公開審理」的權利,據此,會員國國內的司法獨立,是歐盟法上「有效法律保障」的前提要件之一。

波蘭最高法院握有解釋適用歐盟法的權限,而屬於歐盟法所涵蓋的領域,因此在「新法」的規定下,這個法院是不是仍然合乎「獨立公正法庭」的要件,就成了歐盟法院可得審理的對象。

波蘭最高法院握有解釋適用歐盟法的權限,而屬於歐盟法所涵蓋的領域。圖為波蘭抗議司法改革民眾站在一幅巨大的歐盟旗前。 圖/法新社
波蘭最高法院握有解釋適用歐盟法的權限,而屬於歐盟法所涵蓋的領域。圖為波蘭抗議司法改革民眾站在一幅巨大的歐盟旗前。 圖/法新社

歐盟法上的司法獨立:內容

那麼,司法獨立的具體內涵是什麼?在本案判決中,歐盟法院指出,司法獨立有兩個面向,首先是外在面向,也就是不受外來干預的獨立地位(判決第72段),它要求司法機關:

完全自主地發揮其職能,不受科層體制拘束,不受任何其他機關指揮,也不接受無論來自任何來源的命令或指示,而使得外來的干預或壓力因此無法侵害其成員之獨立判斷或影響其決定。

其次是內在面向,也就是公正性、客觀性的要求(判決第73段),它要求司法機關:

跟程序的當事人,以及他們對於這些程序之課題各自享有的利益,保持同等距離。那個面向要求客觀性,而且,除了法治的嚴格適用之外,對於程序的結果並無任何利害關係。(黑體為筆者所加)

歐盟法院接著闡述,要維護這樣的司法獨立,要確保司法機關能夠抵禦外來的干預、維持內在的公正中立客觀,有賴相關規則的配合(判決第74段):

尤其是關於該機關(按:指司法機關)之組成、其成員之任命、任期長度、迴避、拒卻及免職之依據的規則,必須讓常人對於該機關抵禦外部因素的能力,以及面對它面前的利益時的中立地位,都不會有合理的懷疑。

這些用語既拗口又隱晦,但講得露骨一點,如果有人能專門挑一些聽話的人來當法官,如果有人能對不遵黨意的法官秋後算帳,司法獨立將蕩然無存,而法院組織跟司法人事的相關規定,必須要能遏止這類的干預。

歐盟法院特別在這個環節上,點出「法官不去職原則」(判決第76段):

法官不去職原則特別要求,只要還沒達到強制退休年齡,或在有固定任期的情形下,在任期屆滿之前,法官應得保有職位。儘管它並非絕對,除非有正當且迫切的依據,並合乎比例原則,否則那項原則將不允許任何例外。因此人們廣為同意的是,只有在因為能力不足或嚴重違反其義務,足認其不適於履行職責,並已遵循適當程序的情形下,法官始須免職。(黑體為筆者所加)

當然,法官會犯錯,而有些法官所犯的錯,足以顯示他不適任、必須淘汰,因此必須要有相應的懲戒制度。

對此,歐盟法院旋即強調,關於法官懲戒制度的規定,同樣構成捍衛司法獨立所必要的保障(判決第76段):

獨立性的要求意味著,規範懲戒制度的規則,從而包括將任何肩負紛爭解決任務之個人免職的作為,都必須提供必要的保障,以防止懲戒制度淪為司法裁判內容之政治操控機制。(黑體為筆者所加)

圖為波蘭民眾高舉「解放法庭」標語,抗議當局干預司法。 圖/路透社
圖為波蘭民眾高舉「解放法庭」標語,抗議當局干預司法。 圖/路透社

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