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美國成最大贏家?科索沃與塞爾維亞的「經濟協議」行得通嗎?

左起(坐)塞爾維亞總統武契奇,美國總統川普,科索沃總理霍蒂,攝於9月4日,美國白宮。 圖/法新社
左起(坐)塞爾維亞總統武契奇,美國總統川普,科索沃總理霍蒂,攝於9月4日,美國白宮。 圖/法新社

9月初,華府迎來兩位大西洋彼岸的稀客——塞爾維亞總統武契奇(Aleksandar Vučić)和甫上任的科索沃總理霍蒂(Avdullah Hoti)——進行三方峰會。眾所皆知,塞爾維亞視科索沃為祖國神聖不可分割的一部分,雙方更歷經血腥的戰爭與種族屠殺;科索沃透過西方支持走向獨立,十多年來雙方關係始終緊張,也在歐盟斡旋下多次談判。

2018年底以來,川普政府就力促塞科兩國達成歷史性協議,以實現全面和平,但雙方卡在承認問題上,難以有具體進展。在美國特使的規劃下,採取「經濟歸經濟、政治歸政治」的策略,讓塞科兩國先於今年年初,簽署恢復飛機直航與鐵道連結的初步協議。接著又打算6月在美國舉辦高峰會,進行更具體的談判。但由於科索沃政局不穩(總統被國際特別法庭檢察官控以戰爭等罪、總理因疫情管理倒台),國內難以形成共識,只好順延到9月。

隨著時間過去,美國即將迎來總統大選,川普政府亟欲在外交上有所斬獲。加上COVID-19大流行後,俄中試圖擴大在巴爾幹半島的影響力,使華府更急於施壓塞科兩國,鞏固美國在此區域的利益,因此華府已設定本次塞科會談必然要有成果。

於是兩天會議後,美塞科三方宣布達成協議。為了避免相互承認的困境,塞科兩國並未直接簽署文件,而是與美國分別簽署,等於讓美國成為協議的保證人。且在文本方面出現類似中華奧會模式,即是以地名(首都名)——科索沃(普利斯提納)、塞爾維亞(貝爾格萊德)——代替正式國號,文末的簽署者也只有無國名的官銜

塞爾維亞一直將科索沃為祖國神聖不可分割的一部分,圖攝於塞爾維亞。 圖/美聯社
塞爾維亞一直將科索沃為祖國神聖不可分割的一部分,圖攝於塞爾維亞。 圖/美聯社

塞科兩國都非贏家

這份協議名為「經濟正常化」,卻充滿濃濃的政治味,有許多有趣且值得玩味的地方。以國家實質利益觀之,可說各方都得到一些想要的部分;但也可說除了美國,塞科兩國都非贏家。

就塞科兩國而言,雙方試圖透過協議,擺脫近年來的對立。像是2018年塞爾維亞破壞科索沃加入國際刑警組織(INTERPOL)的計畫;作為報復,科索沃對塞爾維亞產品徵收100%關稅,並規定出口到科索沃的產品,必須在標籤上標明目的地為科索沃共和國,雙方關係更形惡化。

因此,協議中加入「外交休兵」條款,雙方約定為期一年,塞爾維亞保證停止阻撓各國承認科索沃的行動;科索沃也承諾將停止申請國際組織的會員資格。就這點來說,其實較有利於塞國,因為塞國可在幕後暗地進行,不必明目張膽違約,但科索沃若欲申請會籍需公開討論並投票,一舉一動都會受到查驗。

也有些象徵友好的條款,比如兩國將加入迷你申根區(mini-Schengen)。這是由塞爾維亞、阿爾巴尼亞等倡議成立的巴爾幹區域經貿整合機制。若科索沃加入,有望免護照或免簽進入其他巴爾幹國家,成員國也會互相承認教育文憑並頒發聯合工作證等。然而,有部分科索沃人士認為,這是南斯拉夫陰魂或大塞爾維亞主義再現,能否落實尚待觀察。

其他合作也有類似難題,如鐵路互聯建設。協議中雙方談到將研究兩國首都鐵路連接可行性,而這將透過新成立的美國國際發展金融公司(DFC)和美國進出口銀行(EXIM)居中牽線合作。塞爾維亞更換得DFC常駐貝爾格萊德,對吸引外資有莫大幫助,不過對科索沃來說,還有障礙須克服。

事實上,2017年塞科就曾試過鐵路互通。但在從塞國出發要進入科索沃的列車車體上,出現以21種語言漆上「科索沃是塞爾維亞」的字樣,科索沃認為是侵犯主權行為,拒絕其入境,雙方一度陷入衝突邊緣,未來塞國會如何操作,也難以預測。

這份協議名為「經濟正常化」,卻充滿濃濃的政治味。除了美國,塞科兩國都非贏家。 圖/歐新社
這份協議名為「經濟正常化」,卻充滿濃濃的政治味。除了美國,塞科兩國都非贏家。 圖/歐新社

塞科資源分享仍是難題

比鐵路連結更麻煩的,應屬資源分享,這涉及到土地與產業所有權等議題,主要指的是塞科雙方爭執的特雷普卡(Trepca)礦業公司和加濟沃德(Gazivode)湖。特雷普卡在本次協議中未出現,但加濟沃德湖則有提及,塞科雙方將與美國能源部等單位合作,研究加濟沃德湖做為水和能源供應的可行性。

加濟沃德湖位於科索沃北部,約有四分之三位於科索沃境內,剩餘則在塞爾維亞境內。該湖是科索沃約三分之一人民的飲用水源,也為科索沃A和科索沃B兩個燃煤電廠提供冷卻水,這兩個電廠的發電量約佔總數的95%,對科索沃可謂是維生之湖

然而,塞爾維亞宣稱擁有管理該湖的權利,原因是加濟沃德是一個人工湖,上世紀南斯拉夫修建伊巴(Ibar)大壩才形成,塞國繼承大部分南斯拉夫債務,故擁有此湖。科索沃方面則辯稱當初興建大壩是由科索沃省份的預算所支出,即使現在是塞國佔據的土地,當初科索沃也曾支付相關費用。

目前加濟沃德湖附近主要是塞族人居住,享有高度自治。塞爾維亞在這裡仍具有強大的影響力,塞科雙方領袖也曾參訪此地宣示主權,甚至動用軍警力量互別苗頭。如此不難明白,該湖對兩國極為敏感,科索沃一方更強調寸土不讓。

就塞爾維亞而言,迄今未能使用加濟沃德湖的資源,只要透過協議得到任何電力,都可說是贏家。但科索沃則對條款有不同解讀,認為偕同美國研究可行性的目標,只是確定來自加濟沃達的湖水,將如何被用於灌溉或發電。即使協議共享,雙方的認知差異甚大,仍需更多磋商才有可能實現。

塞爾維亞總統武契奇曾於2018年參訪位於科索沃境內的加濟沃德湖。 圖/法新社
塞爾維亞總統武契奇曾於2018年參訪位於科索沃境內的加濟沃德湖。 圖/法新社

川普政府的外交秀

要知道,美國介入讓雙方分別簽約固然有象徵性意義,但不代表塞科之間從此無事。許多條款如加濟沃達湖、鐵路連結多是延宕許久的老問題,要在一紙協議中全部解決,恐怕是緣木求魚,且非常可能會因雙方國內政治而告吹,像是科索沃就傳出堅決反對與塞國共享湖水的聲浪。

再加上協議不涉及主權談判,只要塞國不放棄大塞爾維亞思想,其與科索沃就很難達成真正的和解。特別是該協議還是由第三方簽署,而這第三方顯然更關心能從協議中得到什麼好處——在塞科與美國的協議內,加入了許多符合美國利益的條款,讓這些協議看起來更像是川普政府的外交秀。

像是塞科雙方同意將黎巴嫩的真主黨(Hezbollah)指定為恐怖組織,並限制真主黨在其國境內的商業金融活動。真主黨被美國盯上已久,這次被納入塞科協議中,是為了呼應去年年底出爐的「凱撒法案」(Caesar Act)。該法案旨在制裁他國對敘利亞阿塞德(Bashar al-Assad)政權的支持,而真主黨被認為走私黎巴嫩政府物資以挹注敘國,因此美國試圖全面封殺真主黨。

又如協議有一條提到,禁止使用不受信任之供應商的5G設備,如果已有相關設備,塞科雙方承諾將拆除並進行調解。雖然沒有指名道姓誰是不受信任的供應商,外界多認為就是華為。去年華為曾和塞爾維亞洽談建立高速寬頻網路,也預計要在2021年開始5G網路頻率競標,而華為看來勢在必得,但塞國是否會守諾,還需觀察。

最讓人傻眼的,當屬「以色列條款」,這也是唯一規定履行日期的部分。塞科兩方在條文上有些差異,塞國同意今年9月在耶路撒冷開設貿易辦事處和政府代表處,並於明年7月將大使館遷至耶路撒冷;科索沃則是和以色列相互承認。

若此條款成真,塞爾維亞將成第一個承認耶路撒冷是以色列首都的歐洲國家;科索沃也將是第一個以穆斯林為主在耶路撒冷開使館的國家。這些對以色列來說有利,但與塞科經濟正常化八竿子打不著邊,純粹是猶太遊說團體在華府的強大影響力,使美國變成以色列的特使。此次促成的塞科經濟協議,不僅顯示華府外交的強勢,未來更可能成為美國與小國簽署協議的範本。

俄中試圖擴大在巴爾幹半島的影響力,使華府更急於施壓塞科兩國,鞏固美國在此區域的利益。圖攝於塞爾維亞。 圖/美聯社
俄中試圖擴大在巴爾幹半島的影響力,使華府更急於施壓塞科兩國,鞏固美國在此區域的利益。圖攝於塞爾維亞。 圖/美聯社

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