韓越攜手，共創美好未來？首爾新南向政策成敗與挑戰

徐子軒 30 Jun, 2023

6月底韓國大統領尹錫悅（左）抵達越南進行國事訪問，隨行的是龐大商業代表團，包括三星、現代、LG、SK等財閥掌門人都在其中。右為越南總理范明正。圖／歐新社

6月底韓國大統領尹錫悅抵達越南進行國事訪問，隨行的是龐大商業代表團，包括三星、現代、LG、SK等財閥掌門人都在其中。這是去年韓國與越南確立全面戰略夥伴關係後，尹錫悅首次出訪越南，在雙方高峰會上，兩國領袖宣布將大力促進經濟關係，預計到2030年達到1,500億美元貿易額，顯見韓國對於越南市場的重視。

1,500億美元對一般人來說可能只是一個天文數字，背後卻有深刻的戰略意義，因為去年韓越的貿易額約為八百七十億，等於要在七年內將雙方的經貿往來翻倍成長。目前越南已是韓國的第三大貿易夥伴，僅次於中美兩國，更是韓國最大的順差國，兩國在經貿關係上成為實質的共同體。

越南為何躍升成為韓國重要貿易夥伴？

由於美國對中國啟動去風險化的政策、中國也亟欲扶持國家產業，韓國依賴中國的趨勢正逐漸改變，如美國可能在今年超過中國，成為第一大貿易夥伴、過去韓國對中國享有鉅額貿易順差，中國曾是第二大順差國，但到去年已落到第22位。特別是當韓中之間由互補轉為競爭的時候，以出口導向為經濟命脈的韓國，可說已將越南當作救命稻草。

事實上，韓越關係不是突如其來，而是前人種樹，源自於文在寅政府時期的新南方政策（NSP）。文在寅政府提升了東協對韓國的重要性，與美國、中國、日本等大國並列，歷屆韓國政府都沒有賦予東協這麼高的戰略價值。文在寅更在上任兩年內火速出訪東協十國，不僅促進和東協高層的關係，也提升韓國人民對東協的興趣。

自2017年啟動以來，NSP加速了韓國對東協的投資，主要是為分散美中貿易戰的風險，再加上新冠疫情影響，中國鎖國多時，首爾必須找到其他適合的生產地點以防止全球供應鏈中斷。因此到了2020年，文在寅政府推出新南方政策升級版（NSP Plus），納入與健康、數位化有關的議程，凸顯首爾與東協共同克服艱難時期的努力。

要強調的是，NSP無意挑戰或取代大國的區域倡議，例如美國的印太戰略、四方安全對話（Quad），或中國的一帶一路。相反的，首爾的目標是希望與這些大國的區域倡議並行，建立額外的合作層次，避免陷入大國相互競爭的風險，同時，文在寅政府也希望透過與東協交好，增加對朝鮮施壓的籌碼。

對於新上任的尹錫悅政府來說，延續並擴大NSP的規劃是明智之舉。雖然尹錫悅屬於保守派，文在寅屬於進步派，兩派在選舉時恨不得消滅對方，外交政策也常出現南轅北轍。但處理與東協的關係時，兩派發現立場相當一致，強化與東協的連結，都是為了韓國更安全與更繁榮的未來發展。

韓越關係不是突如其來，而是前人種樹，源自於文在寅政府時期的新南方政策（NSP）。圖為前韓國總統文在寅和時任越南國會主席阮氏金銀於2018年在河內舉行的國會上發表講話。圖／美聯社

加強與東協經濟關係：從NSP到ABCD戰略

在NSP的三P支柱（people［人民］、prosperity［繁榮］、peace［和平］）上，尹錫悅政府又提出健康安全、數位基礎建設等所謂的ABCD戰略，加強與東協的經濟關係。鑑於俄國入侵烏克蘭後，全球政經環境發生巨大變化，韓國與東協的關係現在應該變得更具戰略性，以涵蓋更廣泛的各種議題，確保亞太地區基於規則的現存秩序。

不過，首爾也很清楚，不管是文在寅的NSP或尹錫悅延伸出的ABCD都有其弱點，尤其是所謂的和平支柱。由於首爾最優先的安全政策目標是半島無戰事，而美國和中國在此議題上擁有巨大影響力，東協與韓國的安全合作永遠無法與美國相提並論。因此，和平支柱只能說是一種外交詞彙上的理想狀態。

進一步而言，NSP是韓國對戰略自主權的需求，但首爾必須非常謹慎小心，即使不斷重申與東協合作的雄心，也要避免任何可能會使中國感到威脅的詞語，以免讓北京認為韓國與東協的組合是新型反中包圍網。這意味著NSP僅限於經濟合作、人類安全等較無爭議的面向，不能也不會解決該地區最緊迫的安全問題。

儘管和平只是空話，但NSP在另外兩P上堪稱取得相當豐碩的成果，特別是繁榮。想了解一個民主國家的外交戰略對貿易和投資有多少效用並不容易，因為不似專制國家可靠國企投資，民主國家的外國投資（FDI）大多是由私營部門推動，攸關企業的佈局。在這種情況下，外交戰略支持企業向外發展，卻不一定會對私營企業產生直接影響。

也就是說，要評估韓國NSP最大的價值，恐怕是通過官方發展援助（ODA），讓韓國與目標國的關係更為緊密，促進金流與人流的往來。像是前述的越南全面戰略夥伴關係外，韓國已和印尼建立特殊戰略夥伴關係、與泰國建立戰略夥伴關係，與其他東協國家大多建立了牢固的雙邊關係。

2023年6月22日，韓國總統尹錫悅（右）在越南河內會議中心舉行的韓越夥伴關係博覽會上與商人進行貿易磋商。圖／歐新社

以越南為例，約佔韓國ODA的20%，每年超過五億美元，是韓國最大的ODA夥伴，其他東協國家如柬埔寨、寮國等，也都是韓國排行前十的ODA夥伴國。尹錫悅這次訪越，又大手筆的調高援助上限，預計到2030年提供四十億援助。尹政府更跨下海口，要讓韓國名列全球十大ODA國家。

除了增加對越南的援助，尹錫悅政府也在韓國—東協團結倡議（KASI）中，增加對東協各國的援助，預計到2027年每年達到4,800萬美元。這些ODA大概有九成是以優惠或零利率貸款方式，另有一成左右是無償贈款，貸款是否能如期回收則是另一個問題。大撒幣的結果就是有朋友，明年韓國將和東協建立全面戰略夥伴關係，雙方更形緊密。

韓越關係的「利的循環」與歷史共業

應該有人會質疑，與其把錢給越南等落後國家，不如留給國內賑濟有需要的家庭或是分給人民；也有人會嘲笑政府花錢做凱子外交，還可能是執政黨另闢貪汙的管道。幸好韓國不管怎麼改朝換代，灑幣拉關係、援助固友誼的基本對策始終不變。這也是韓國之所以為韓國的成功之道，它願意挹注大量資源給東協，來換取豐碩成果。

這麼一來，國與國之間就會出現善的循環與利的循環。以韓越關係觀之，善的循環是指韓國在越戰時對越南人民犯下屠殺、強姦等暴行，然而越南嘗試寬恕，並沒有一直緊咬韓國，讓雙方一起前進。盡管韓國政府否認犯行，但韓國法院已做出賠償判決，等於承認韓國確有罪行，未來隨著越南崛起，歷史遺留問題也會浮現，端看韓國怎麼應對。

利的循環則是指越南需要韓國的資金與技術、韓國渴望越南的人力與市場。即使韓國提供大量ODA給越南，但從越南也賺了不少。2022年韓國對越南的順差約三百四十億美元，足以彌補對中國首次出現的貿易逆差，韓企更擴大在越南的投資，如三星已投資一百八十億，帶來七百億的營業收入，顯見無論官方民間，援助與投資越南都是一筆非常值得的交易。