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葉靜倫/被踢皮球的孩子(上):政府將兒少安置「委託」喬成「補助」?

地方政府以「補助」而非「委託」形式,將兒少安置業務丟給全國各安置機構。示意圖,非文中所指當事人。 圖/兒盟提供
地方政府以「補助」而非「委託」形式,將兒少安置業務丟給全國各安置機構。示意圖,非文中所指當事人。 圖/兒盟提供

上週五(8月21日),立委吳玉琴與臺灣全國兒少安置機構聯盟(安置盟)舉辦公聽會,討論兒少安置機構的業務困境。現場有12間安置機構經營者或資深工作者,以及兩位研究學者出席,並相繼提出實務現場的長年沉痾。

三年前,我們報導南投少年甲與其他院生在機構中遭虐待事件,後來監察院亦介入調查,提出完整詳細的報告,揭露院內毒打與性侵常態。當時(2017)我們因此受邀參加立委李麗芬召開的兒少安置公聽會,會中同樣有十數間機構業者把握機會提出安置困境。

然而,三年過後,上週五整整兩小時的公聽會結束,安置業者提出的諸多困境與三年前大同小異,不僅沒有任何顯著改善,教育部與社家署在公聽會尾聲的回應,也同樣令人無比失望。本文總結公聽會各家抗議的幾個大問題,而這亦是臺灣自1997年修訂《少年事件處理法》、兒少安置機構陸續誕生至今,長年無解之怨。

一、兒少安置究竟是政府委託,還是補助案?

時至今日還在吵這件事簡直匪夷所思。衛福部社家署違反兒少三法、違反國際公約、漠視監察院糾正案、法務部的函釋文與國際審查委員意見1,長年縱容地方政府以「補助」而非「委託」形式,將兒少安置業務在未達全額給付、替代親權定義不明的情況下,丟給全國各安置機構自生自滅。

兒少安置依法是「納稅人繳了稅就該發生的國家法定業務」,政府應全額給足費用,並明確界定權責。更甚者,為了掌握全國兒少安置數量、避免私自濫收,同時符合聯合國《兒童權利公約》(CRC)長年呼籲的「去機構化」(讓孩子回到家庭與社區)精神,去年10月政府已明定全臺所有安置機構禁止自收兒少。

換言之,如今「只有政府」才有權利把孩子送進機構安置。然而,全臺現行只有七個縣市與機構簽署「行政契約」(委辦),其餘皆為「民事契約」,通篇合約使用「補助」字眼,且各縣市的補助差異與替代親權原則差異極大。

1. 政府硬把「委託」喬成「補助」,致命傷在哪?

政府規避全責委託而以補助案進行,最直接的傷害便是安置機構資源不足。

根據安置盟統計其35個聯盟成員的安置成本,顯示25人以下的小型機構加上教育、餐食、人力、課程、輔導、諮商、醫療、硬體設備等成本,每個孩子每月平均需耗費7.1萬到7.7萬不等;26至50人的中型機構則需5.9萬至6萬元。

然而,如今各地方政府按兒少數量「補助」給機構的費用,每個孩子僅1.9萬到2.2萬,在各機構長年爭取下,也僅臺北市約略調漲,讓整體平均達2.2萬。機構抗議後得到的回應,往往是「因為民間機構還可以對外募款」。試問,納稅人繳稅該發生的兒少照顧,為什麼必須由捐款人來補足?

更荒謬的是,衛福部公辦的三所北中南區兒童之家,每個孩子每月得享有4.7萬到5.3萬的安置費,衛福部自己養一個孩子需要5萬元,給民間的費用卻只有22K,把超過50%的成本轉嫁給民間單位。安置盟理事長吳小萍批評:「我們募款是希望給孩子更好的照顧,不代表政府可以卸責。」並質問衛福部是否可為民間機構示範,如何以22K照顧這些很大程度需要特殊教育、需要額外心理與行為輔導的孩子?

此外,各地方政府提供的委託費標準也不一。舉例而言,同樣都被安置在南投的同一間機構,由新北市政府委託照顧的孩子,和由嘉義縣政府委託照顧的孩子,安置費最多可差距逾4,000元。試問設籍在新北市的孩子到了南投機構,莫非晚餐可比設籍在嘉義的孩子多吃一隻雞腿?

政府規避全責委託而以補助案進行,最直接的傷害便是安置機構資源不足。示意圖,非文中所指當事人。 圖/路透社
政府規避全責委託而以補助案進行,最直接的傷害便是安置機構資源不足。示意圖,非文中所指當事人。 圖/路透社

2. 代行親權定義不明,小孩乾脆全都不打疫苗

不僅費用不足、標準不一,各地方政府的委託費與合約權責界定也不明。南投縣私立陳綢兒少家園主任徐瑜指出,陳綢兒少家園每年要跟20多個地方政府簽約、接受政府委託照顧孩子,然而各地方政府對於委託方(地方政府)、安置機構、監護人(親屬)究竟該如何分擔替代親權,卻沒有一份合約說得清楚。

需要安置的孩子,經常因心理與外顯行為觸法而需要損害賠償,或孩子在成長過程需要簽署許多家長同意書,小至畢業旅行,大至施打疫苗。有些政府合約明定,政府、監護人與機構需各自承擔三分之一的責任;有些合約則要求二分之一;有些合約如臺南和新竹,需由機構全責買單,甚至規定機構因應可能的照顧損害,應投保必要保險。

然而實務上,不可否認青少年時期因家庭失功能而需安置的孩子,許多時候觸法或動手打人,皆容易被判定為「蓄意」而非「意外」,根本沒有任何保險公司願意理賠。當機構資源嚴重不足,卻又需要負大半責任甚至全權承擔孩子的所有行為時,輔導成本較高的「難置兒」自然沒有機構可收。

此外,如同上述安置費用不一,明明身在同一機構,有的孩子可以由機構同意轉學、參加畢業旅行、施打公費疫苗甚至簽署醫療行為同意書;有的孩子則需經委託方政府同意;有的孩子更必須找到家長(監護人)簽署同意,造成同一機構不同孩子的差別對待。有的機構甚至因為需要全權承擔孩子施打疫苗可能發生的各種狀況,乾脆決定「所有孩子都不打疫苗」,嚴重影響孩子的身心健康。

3. 政府推卸責任,違法、漠視監院糾正與國際公約

針對以上陳情,衛福部社家署科長在公聽會開始,明確指出地方政府與安置機構間應屬於行政委託契約。科長亦強調,中央自2017年1月便已開始討論代行監護權議題。

然而,吳小萍指出,安置機構業者對這些「不知道且沒感覺」,看不到具體成效;亦表示政府成立的安置替代性照顧小組中,真正的安置機構「代表」只有勵馨基金會。此外,既然是雙方契約,理應有合議關係,然而民間機構長年以來只能收到合約後簽約,毫無議約空間。

而社家署主任祕書田基武,在民間機構整整兩小時的抗議後,在公聽會尾聲一舉推翻前述種種結論,三兩句將兒少照顧定調為「補助案」,以下如實轉貼其嚴重與照顧現場脫節之逐字稿:

臺灣機構從早期的孤兒院、育幼院到兒(童之)家都是不同的階段,早期最偉大的主要還是投身育幼機構的宗教團體,他們走的比政府還前面,所以為什麼才叫做「補助」。我們學社工的概念都知道,補助補助,是補其不足,但那個主體依舊是在執行業務的機構,是它的發想。如果我們把補助都拿掉,就像委託買服務的話,這已經是走向不同思維了。

各位在談的過程中覺得(民間機構)「可以(享有)捐款」、「因為有捐款所以委託費不給足」,有人聽了覺得很刺耳,我想這觀念需要慢慢一致。我們也希望委託安置費用要能適足。但所謂的適足也要思考,每個縣市的財源不同,因為生活水平不同,每縣市的消費水準不同,所以會有定義上的差異。

剛有人說(社家署補給安置機構的)人事費,社家署協助機構的是「補助」,不是委託安置費。我剛強調是「補你的不足」,因為我們覺得要謝謝民間團體推動這些服務,所以在你人事和設施設備上我們給你一些協助。

時至今日,社家署還可以舉數十年前的孤兒院為例,並且在各機構已經無權自收小孩、只能由政府派案的2020年,還將政府法定業務推向宗教傳愛之流,甚至暗示中央補助民間機構每人最高僅17K的人事費已是慷慨支持、邀功領謝,簡直荒謬。

田基武指出各地消費水平不同,更是以自身邏輯自打臉。因為實情是,部分地方政府委託孩子給其他縣市機構時,依然會以自己縣市的標準給付,不會依當地消費水平調整委託費;而有些縣市卻會依在地標準調整,標準根本亂成一團。而就算依在地消費調整,偏鄉地區巨大的交通成本也從不見政府編列其中,更不用說許多機構的孩子都分散在四、五個不同學區。

吳小萍身為芥菜種會執行長,即指出其芥菜種會花蓮少年之家的孩子必須跨區就讀,每日往返接送整整耗時四小時,機構還得有足夠的運具和人力才能接送,而這些攸關兒少教育權的成本,全都不在委託契約中。

每當機構與地方政府抗議,只會得到「我們都是跟著中央提出的預算建議來走,這會影響到審計方式」,顯見地方財源依然受限於中央「建議」框架,地方機構資源亦受制於中央的評鑑機制,但中央卻絲毫不願擔起盤點亂像之責。尤其各機構的照顧人力比由中央訂定,在既要合乎《勞基法》又必須補足人力的需求下,中央應負起全責,盤點全國安置資源,切勿再將國家兒少照顧協調推給地方自治。

安置盟強烈訴求,全臺安置照顧理應由中央制定普遍性的大原則,建立統一的派案機制,再由委託單位依個案狀況來調整細節與處遇(輔導計畫),並且明確依法分工與授權。民間亦早已提出合約範本供參,私立機構甚至已不多求符合成本的安置費(7萬元/每人),只求和政府公辦機構同樣成本(5萬元/每人),在官民協商的委辦合約中,可謂已是退一萬步言而不可得。

▍下篇:

被踢皮球的孩子(下):不在機構也沒回到社區,孩子哪去了?

中央應負起全責,勿再將國家兒少照顧協調推給地方自治。示意圖,非文中所指當事人。 圖/路透社
中央應負起全責,勿再將國家兒少照顧協調推給地方自治。示意圖,非文中所指當事人。 圖/路透社

  • 文:葉靜倫,Right Plus創站主編。曾任出版社資深編輯、NGO雜工、NPOst主編,對書寫斤斤計較但錯字很多。除了文字沒有其他技能。想當特務卻當了10年編輯,想養獅子卻養了一隻貓。相信智慧比外貌還重要,但離不開放大片。最喜歡善良的朋友,聰明的情人,以及各種溫柔的對待。」
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|延伸閱讀|

  • 觸犯輕罪或家庭失功能的未成年孩子,依我國《兒童及少年福利與權益保障法》第75條、《少事法》第5條、《兒少性剝削條例》第3條,或以臺灣在民國103年將聯合國《兒童權利公約》(CRC)國內法化所施行的《兒童權利公約施行法》,都清楚指明兒少安置機構與地方政府簽的是「行政契約」,適用的是《行政程序法》第135條,而非《民法》中的民事契約。民國100年,法務部的函釋文明確定義兒少安置在公法上的權利義務,108年,監察院對衛福部提出糾正案(監院調查報告p25、p29),直指衛福部長久以來漠視「委辦」,以「補助」來辦理法定服務。CRC國際委員的結論性意見第46點亦清楚表示,「替代性照顧」的權利義務與期限,無論是緊急安置、委託安置、延長安置,都應由政府清楚界定法定責任。

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