葉靜倫／被踢皮球的孩子（上）：政府將兒少安置「委託」喬成「補助」？
上週五（8月21日），立委吳玉琴與臺灣全國兒少安置機構聯盟（安置盟）舉辦公聽會，討論兒少安置機構的業務困境。現場有12間安置機構經營者或資深工作者，以及兩位研究學者出席，並相繼提出實務現場的長年沉痾。
三年前，我們報導南投少年甲與其他院生在機構中遭虐待事件，後來監察院亦介入調查，提出完整詳細的報告，揭露院內毒打與性侵常態。當時（2017）我們因此受邀參加立委李麗芬召開的兒少安置公聽會，會中同樣有十數間機構業者把握機會提出安置困境。
然而，三年過後，上週五整整兩小時的公聽會結束，安置業者提出的諸多困境與三年前大同小異，不僅沒有任何顯著改善，教育部與社家署在公聽會尾聲的回應，也同樣令人無比失望。本文總結公聽會各家抗議的幾個大問題，而這亦是臺灣自1997年修訂《少年事件處理法》、兒少安置機構陸續誕生至今，長年無解之怨。
一、兒少安置究竟是政府委託，還是補助案？
時至今日還在吵這件事簡直匪夷所思。衛福部社家署違反兒少三法、違反國際公約、漠視監察院糾正案、法務部的函釋文與國際審查委員意見1，長年縱容地方政府以「補助」而非「委託」形式，將兒少安置業務在未達全額給付、替代親權定義不明的情況下，丟給全國各安置機構自生自滅。
兒少安置依法是「納稅人繳了稅就該發生的國家法定業務」，政府應全額給足費用，並明確界定權責。更甚者，為了掌握全國兒少安置數量、避免私自濫收，同時符合聯合國《兒童權利公約》（CRC）長年呼籲的「去機構化」（讓孩子回到家庭與社區）精神，去年10月政府已明定全臺所有安置機構禁止自收兒少。
換言之，如今「只有政府」才有權利把孩子送進機構安置。然而，全臺現行只有七個縣市與機構簽署「行政契約」（委辦），其餘皆為「民事契約」，通篇合約使用「補助」字眼，且各縣市的補助差異與替代親權原則差異極大。
1. 政府硬把「委託」喬成「補助」，致命傷在哪？
政府規避全責委託而以補助案進行，最直接的傷害便是安置機構資源不足。
根據安置盟統計其35個聯盟成員的安置成本，顯示25人以下的小型機構加上教育、餐食、人力、課程、輔導、諮商、醫療、硬體設備等成本，每個孩子每月平均需耗費7.1萬到7.7萬不等；26至50人的中型機構則需5.9萬至6萬元。
然而，如今各地方政府按兒少數量「補助」給機構的費用，每個孩子僅1.9萬到2.2萬，在各機構長年爭取下，也僅臺北市約略調漲，讓整體平均達2.2萬。機構抗議後得到的回應，往往是「因為民間機構還可以對外募款」。試問，納稅人繳稅該發生的兒少照顧，為什麼必須由捐款人來補足？
更荒謬的是，衛福部公辦的三所北中南區兒童之家，每個孩子每月得享有4.7萬到5.3萬的安置費，衛福部自己養一個孩子需要5萬元，給民間的費用卻只有22K，把超過50%的成本轉嫁給民間單位。安置盟理事長吳小萍批評：「我們募款是希望給孩子更好的照顧，不代表政府可以卸責。」並質問衛福部是否可為民間機構示範，如何以22K照顧這些很大程度需要特殊教育、需要額外心理與行為輔導的孩子？
此外，各地方政府提供的委託費標準也不一。舉例而言，同樣都被安置在南投的同一間機構，由新北市政府委託照顧的孩子，和由嘉義縣政府委託照顧的孩子，安置費最多可差距逾4,000元。試問設籍在新北市的孩子到了南投機構，莫非晚餐可比設籍在嘉義的孩子多吃一隻雞腿？
2. 代行親權定義不明，小孩乾脆全都不打疫苗
不僅費用不足、標準不一，各地方政府的委託費與合約權責界定也不明。南投縣私立陳綢兒少家園主任徐瑜指出，陳綢兒少家園每年要跟20多個地方政府簽約、接受政府委託照顧孩子，然而各地方政府對於委託方（地方政府）、安置機構、監護人（親屬）究竟該如何分擔替代親權，卻沒有一份合約說得清楚。
需要安置的孩子，經常因心理與外顯行為觸法而需要損害賠償，或孩子在成長過程需要簽署許多家長同意書，小至畢業旅行，大至施打疫苗。有些政府合約明定，政府、監護人與機構需各自承擔三分之一的責任；有些合約則要求二分之一；有些合約如臺南和新竹，需由機構全責買單，甚至規定機構因應可能的照顧損害，應投保必要保險。
然而實務上，不可否認青少年時期因家庭失功能而需安置的孩子，許多時候觸法或動手打人，皆容易被判定為「蓄意」而非「意外」，根本沒有任何保險公司願意理賠。當機構資源嚴重不足，卻又需要負大半責任甚至全權承擔孩子的所有行為時，輔導成本較高的「難置兒」自然沒有機構可收。
此外，如同上述安置費用不一，明明身在同一機構，有的孩子可以由機構同意轉學、參加畢業旅行、施打公費疫苗甚至簽署醫療行為同意書；有的孩子則需經委託方政府同意；有的孩子更必須找到家長（監護人）簽署同意，造成同一機構不同孩子的差別對待。有的機構甚至因為需要全權承擔孩子施打疫苗可能發生的各種狀況，乾脆決定「所有孩子都不打疫苗」，嚴重影響孩子的身心健康。
3. 政府推卸責任，違法、漠視監院糾正與國際公約
針對以上陳情，衛福部社家署科長在公聽會開始，明確指出地方政府與安置機構間應屬於行政委託契約。科長亦強調，中央自2017年1月便已開始討論代行監護權議題。
然而，吳小萍指出，安置機構業者對這些「不知道且沒感覺」，看不到具體成效；亦表示政府成立的安置替代性照顧小組中，真正的安置機構「代表」只有勵馨基金會。此外，既然是雙方契約，理應有合議關係，然而民間機構長年以來只能收到合約後簽約，毫無議約空間。
而社家署主任祕書田基武，在民間機構整整兩小時的抗議後，在公聽會尾聲一舉推翻前述種種結論，三兩句將兒少照顧定調為「補助案」，以下如實轉貼其嚴重與照顧現場脫節之逐字稿：
臺灣機構從早期的孤兒院、育幼院到兒（童之）家都是不同的階段，早期最偉大的主要還是投身育幼機構的宗教團體，他們走的比政府還前面，所以為什麼才叫做「補助」。我們學社工的概念都知道，補助補助，是補其不足，但那個主體依舊是在執行業務的機構，是它的發想。如果我們把補助都拿掉，就像委託買服務的話，這已經是走向不同思維了。
各位在談的過程中覺得（民間機構）「可以（享有）捐款」、「因為有捐款所以委託費不給足」，有人聽了覺得很刺耳，我想這觀念需要慢慢一致。我們也希望委託安置費用要能適足。但所謂的適足也要思考，每個縣市的財源不同，因為生活水平不同，每縣市的消費水準不同，所以會有定義上的差異。
剛有人說（社家署補給安置機構的）人事費，社家署協助機構的是「補助」，不是委託安置費。我剛強調是「補你的不足」，因為我們覺得要謝謝民間團體推動這些服務，所以在你人事和設施設備上我們給你一些協助。
時至今日，社家署還可以舉數十年前的孤兒院為例，並且在各機構已經無權自收小孩、只能由政府派案的2020年，還將政府法定業務推向宗教傳愛之流，甚至暗示中央補助民間機構每人最高僅17K的人事費已是慷慨支持、邀功領謝，簡直荒謬。
田基武指出各地消費水平不同，更是以自身邏輯自打臉。因為實情是，部分地方政府委託孩子給其他縣市機構時，依然會以自己縣市的標準給付，不會依當地消費水平調整委託費；而有些縣市卻會依在地標準調整，標準根本亂成一團。而就算依在地消費調整，偏鄉地區巨大的交通成本也從不見政府編列其中，更不用說許多機構的孩子都分散在四、五個不同學區。
吳小萍身為芥菜種會執行長，即指出其芥菜種會花蓮少年之家的孩子必須跨區就讀，每日往返接送整整耗時四小時，機構還得有足夠的運具和人力才能接送，而這些攸關兒少教育權的成本，全都不在委託契約中。
每當機構與地方政府抗議，只會得到「我們都是跟著中央提出的預算建議來走，這會影響到審計方式」，顯見地方財源依然受限於中央「建議」框架，地方機構資源亦受制於中央的評鑑機制，但中央卻絲毫不願擔起盤點亂像之責。尤其各機構的照顧人力比由中央訂定，在既要合乎《勞基法》又必須補足人力的需求下，中央應負起全責，盤點全國安置資源，切勿再將國家兒少照顧協調推給地方自治。
安置盟強烈訴求，全臺安置照顧理應由中央制定普遍性的大原則，建立統一的派案機制，再由委託單位依個案狀況來調整細節與處遇（輔導計畫），並且明確依法分工與授權。民間亦早已提出合約範本供參，私立機構甚至已不多求符合成本的安置費（7萬元／每人），只求和政府公辦機構同樣成本（5萬元／每人），在官民協商的委辦合約中，可謂已是退一萬步言而不可得。
▍下篇：
- 文：葉靜倫，Right Plus創站主編。曾任出版社資深編輯、NGO雜工、NPOst主編，對書寫斤斤計較但錯字很多。除了文字沒有其他技能。想當特務卻當了10年編輯，想養獅子卻養了一隻貓。相信智慧比外貌還重要，但離不開放大片。最喜歡善良的朋友，聰明的情人，以及各種溫柔的對待。」
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｜延伸閱讀｜
- 觸犯輕罪或家庭失功能的未成年孩子，依我國《兒童及少年福利與權益保障法》第75條、《少事法》第5條、《兒少性剝削條例》第3條，或以臺灣在民國103年將聯合國《兒童權利公約》（CRC）國內法化所施行的《兒童權利公約施行法》，都清楚指明兒少安置機構與地方政府簽的是「行政契約」，適用的是《行政程序法》第135條，而非《民法》中的民事契約。民國100年，法務部的函釋文明確定義兒少安置在公法上的權利義務，108年，監察院對衛福部提出糾正案（監院調查報告p25、p29），直指衛福部長久以來漠視「委辦」，以「補助」來辦理法定服務。CRC國際委員的結論性意見第46點亦清楚表示，「替代性照顧」的權利義務與期限，無論是緊急安置、委託安置、延長安置，都應由政府清楚界定法定責任。
