平戰轉換？第二海軍？那些常見的海巡謬論及其隱憂（上）
2021年初，隨著海巡署新造艦艇陸續交船、下水、海試，與國造鎮海火箭彈和XTR-102機砲密集驗證，「平戰轉換」、「第二海軍」的口號再次受到矚目。
值此之際，中國在1月22日通過修訂《海警法》，授權中國海警在中國管轄海域處理外國船隻時動用武力，引發日本海上保安廳等關注。2月5日，路透社又刊出〈中國對台新武器：抽砂船〉（China’s latest weapon against Taiwan: the sand dredger）報導，再度提醒國人金馬澎水域被中國抽砂船大舉入侵的難題。
面對這一連串挑戰，不少國人支持海巡朝向「平戰轉換」、「第二海軍」發展，但反對意見也從未平息。爭議究竟何來？又有哪些迷思、謬論與隱憂？
平戰轉換？戰平兩用？
其實，「平戰轉換」並非新觀念，早在2000年我國納編國防部海岸巡防司令部、內政部警政署水上警察局、財政部關稅總局等軍、警、文職機構成立海巡署時，相關法規便已為其預留「平時執法，戰時助戰」的依據。
根據《海岸巡防法》第2條第5項，我國「海岸巡防機關」定義包含海洋委員會海巡署、海洋保育署及其所屬機關（構）。我國海巡承平時期的「任務」與（執法時準用警察職權行使法的）「職權」，除了載明於此法第3、4、5條之外，在《行政院海岸巡防署與國防部協調聯繫辦法》第18條裡，也規範需參與國軍的演訓、兵棋推演、作戰計畫修訂等任務。
而當遭遇重大事變或戰時，依據《行政院海岸巡防署組織法》第24條與《國防法》第4條，國防部得以陳請行政院核可後，由行政院發布命令，將海巡機關納入軍事作戰體系。縱使近年來「行政院海岸巡防署」改隸為「行政院海洋委員會海巡署」，但降編後的權責轉換，在行政院臺規字第1070172574號公告裡已清楚規範，所以海巡在戰時受徵調助戰，是於法有據的。
事實上，我國海巡在管制區域、海岸守備、個裝供應、後勤保修、情資分享、運輸後送等方面，迄今仍循《行政院海岸巡防署與國防部協調聯繫辦法》和軍方密切配合、力求共通。
以近年警槍汰換為例，同為執法單位，警政署外購華瑟PPQ M2汰換舊式S&W 5904、6903；海巡署卻比照國軍採購國造T75K3汰換舊式T75。而我國海巡的岸防與安檢任務仍以軍職為主，如東沙、南沙就是以海巡「官兵」駐防，備戰之餘協助執法、保育、救難，以「戰平兩用」形容或許更佳。
海巡「平戰轉換」既然於法有據，而其岸防部隊根本就是「戰平兩用」，何以此一名詞冷飯熱炒？這源自於主事者打造艦隊分署為「第二海軍」的企圖。
第二海軍，爭議難平
眾所周知，我國海巡署艦隊分署主要承繼水上警察及關稅總局的警、文職體系而來，以海洋法規、海域執法見長。但自從海軍退役中將李仲威先後接掌海巡署（2016-2019）、海委會（2019-）以來，原本明確的執法角色就起了變化。
在李仲威主政下，強力推動海軍海巡聯合後勤補保，也把「籌建海巡艦艇發展計畫」的新造600噸巡防艦，逕行選定為海軍沱江後續艦的鋁合金雙體船，標榜可在24小時內裝回反艦飛彈參戰。22艘新造600噸以上艦艇，一律裝配「火力更強」的鎮海火箭彈。另對於100噸以上艦艇，則評估皆可於戰時加裝布雷軌進行布雷。
此外，到了2020年10月，警職出身的陳國恩前署長突然辭職，隔年1月由軍系將領出身的周美伍接任署長。這些變革都引來兩極化的評價。
強化海巡，迷思仍多
不可諱言，近來我國周邊海域確實風起雲湧。且看中、日、菲、印（尼）、越等國擴張海軍、海警，積極建構空中兵、警力，就知道個個有意擴大聲索經濟海域。
兩岸方面，中國一面編組國營武裝漁業公司（如三沙市海上民兵），遊走執法與軍事衝突之間灰色地帶，一面放任民間萬噸抽砂船與運砂船、非法運油船越界侵擾我國24浬限制水域、12浬禁止水域，鐵殼漁船甚至欺近沿岸下錨捕魚，更對我方形成嚴重壓力。
在此情形下，不少人自然會將台灣戰略縱深狹窄、面臨中國強力威脅的背景，直接推論到主張海巡「第二海軍化」，相信這樣才能「時時為戰爭做好準備」。某些激進論者更宣稱：我國海巡艦艇加強武裝後，就能在200浬經濟海域有效嚇阻鄰國海警船、在12浬領海對越界違法船舶開火，新造600噸巡防艦則能於戰時變回沱江級飛彈巡邏艦，消滅解放軍艦隊。可惜這些看法反而彰顯普遍的迷思。
一、海軍與海巡各有專業職掌，不應本末倒置
「第二海軍」支持者常批評，海巡艦艇僅有商用（導航）雷達跟小口徑武器，戰時形同大型漁船，生存性堪憂，必須加強武裝。但這正好反映我國海巡為執法機構，而非專職軍事機關的「本質」。海軍與海巡各有專業職掌，以戰時標準要求平時海巡配合經營，已混淆平、戰狀態。期待海巡「後勤部隊」當海軍「預備隊」上前線，更屬本末倒置。
須知戰時的防空、反潛、反艦、攻陸、電子對抗等等複雜任務，是由海軍負責，官兵平時就需磨練各項兵科專長；至於治安、護漁、救難、保育、海洋事務，則是海巡的五大核心任務，員警長於海洋法規與犯罪偵防。兩者人員平日專業就已迥異，到了爭分奪秒的戰時，除了曾參與漢光演習驗證的新造600噸巡防艦，或許能擔負「海軍接管、海巡開船、打了就跑」的反艦任務以外，其他海巡艦艇恐怕很難比照辦理。
換言之，海巡在戰時理想的角色，並非投入決戰的「預備隊」，而是稱職的「後勤部隊」，即於平時專長轉為近海巡邏、維持秩序、海外撤僑、快速運補、人道救護等低強度任務，或從事改動最小、轉換最快的軍事任務，例如在艦尾加裝布雷軌，協助封鎖航道。
而高強度困難作戰任務，仍應交給海軍主力艦艇。與其夢想第二海軍「天降奇兵」，不如請海軍司令部務實規畫新型二級艦。
二、強化海巡艦隊不只有「第二海軍」這條路
鑒於軍、警任務不同，海軍艦艇未必符合海巡「平日」的執法需求，強化海巡艦隊也不只有「第二海軍」這條路。
「第二海軍」支持者常誇讚「籌建海巡艦艇發展計畫」新造12艘600噸巡防艦，強調其特別修改為海巡構型，吃水淺、速度快、轉向靈活，配備火箭彈與雙聯裝20機砲，搭配軍規Sea FLIR熱源成像儀，船舯預留16枚反艦飛彈空間，是「平戰轉換」的模範。
問題是，600噸巡防艦從事海巡勤務時，鋁合金材質脆弱不耐碰撞，在「海巡智慧船舶指揮管理系統」架構裡只能擔任中繼台而非行動台，登檢則交由艦上小艇或100噸以下巡防艇執行。而其艦尾甲板過於狹窄、乾舷偏高，不利救生救難；小艇又採傳統吊放式（davit），布放時效與安全性都比艉滑道式（stern-slipway）設計差，映現了原始構型修改彈性有限的事實。
反觀海巡新造100噸艇，並未標榜強大火力，卻吸取近年取締中國200噸級鐵殼漁船的教訓，沿用下鋼上鋁材質，配備兩側全罩式碰墊，實際排水量超過300噸，耐波性從8級風力提升至9級，這才是執行接舷、碰撞、登檢、拖帶任務的利器。
可見強化海巡艦隊的正途，是建造符合執法需求的船型，而非堆砌單價昂貴、操作成本高昂又未必適用的軍規裝備，不僅重複投資、浪費資源、排擠重大預算，還將「戰平兩用」當成「平戰轉換」宣傳。
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