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分數下的「正義」:警政績效制度,一場遊戲一場夢

地方市政府警察局今年制定了一套「掃蕩賭博評核計畫」,並針對轄內各分局分別規定配分。示意圖。 圖/聯合報系資料照
地方市政府警察局今年制定了一套「掃蕩賭博評核計畫」,並針對轄內各分局分別規定配分。示意圖。 圖/聯合報系資料照

2019年9月25日舉辦的「警察績效制度公聽會」(完整內容詳見:台灣警察工作權益推動協會直播影片立法委員張宏陸臉書說明),面對基層員警所提出的各類新聞剪報、第一線在績效苦海中被刁難的問題與相關統計數字、具體案例,警政署刑事局等代表於會中回應將「減少專案評比」、「傾聽基層聲音」等冠冕堂皇的官話,乍聽之下令人感動萬分。

不過台灣警察工作權益推動協會似乎並未完全領情,該協會於會後發布新聞稿表示:

警政署並未成立警政績效管理委員會及警察教育訓練委員會,基層始終有苦難言,無法向政策制定者反應實務上的需求與困難;雖警政署號稱召開年度專案與評比(核)計畫檢討會議以檢討績效制度,但結果並未公開以昭社會公信。

此外,警工推並露骨的抨擊「績效壓迫警員違法偵查是通案」、「警政署一天不正視績效制度的問題,基層警察與人民就一天有遭受違法侵害之虞」。

公聽會後不到半年,今年1月就發生兩件新北市員警為追求績效,而以偽造文書與不實文書向檢察官與法官「騙票」,分別經新北地檢檢察官起訴、新北地院法官一審判決有罪的新聞。

然而,警政高層依然無視近年來警政體系扭曲績效與功獎制度而導致的問題,而那些為了追逐績效而喪命、受傷、被起訴與判刑的員警,更宛如不知亡國恨的商女,隔江猶唱績效之歌。

警政體系扭曲績效與功獎制度,導致許多基層員警為求績效而發生意外。示意圖,非當事人。 圖/取自NPA署長室
警政體系扭曲績效與功獎制度,導致許多基層員警為求績效而發生意外。示意圖,非當事人。 圖/取自NPA署長室

為拚分數浪費警政司法資源

據悉,今年某地方市政府警察局、分局高層不知又從哪得到了天馬行空、不切實際的「靈感」,制訂了一套「掃蕩賭博評核計畫」,並針對轄內各分局分別規定配分,考核各分局的「達成率」。上有好者,下必有甚焉者,該市警局規定轄內某分局需達到126分,沒想到,該分局竟然自己定了快800分,甚至某些派出所的配分還被要求達到140、180以上,讓不少基層員警苦不堪言。

那份偉大的「掃蕩賭博」計畫中,把撲克牌、麻將牌、象棋等悉數列入評核項目統計,於是,各派出所只好開始擬定作戰計畫,爭相「掃蕩」公園、涼亭、廟口玩牌、象棋的老人家們,大量警政資源投注於此類案件,無暇顧及更重要的治安議題。

筆者過去擔任檢察官時,每年總有「特定時節」反覆處理此類「老人犯罪議題」,有趣的是,此類問題只有在掃蕩期間才會發生,而被逮捕的被告們,年齡都長我兩、三倍有餘。開庭時,負責戒護的法警看著白髮蒼蒼的老人家,也都很擔心他們的身體狀況。

這些老人家,多數全身上下可能也只有幾十元、幾百元不等,帶著子女孝敬的零花錢,閒著無聊,在公園等地聚會,並非想要傾家蕩產的賭博,只是打發無聊生活的社交娛樂。但在警方「掃蕩賭博期間」,由於警政高層制定的評核目標,基層員警深知網路賭博、大型賭場查緝不易,不如鎖定特定公園「每日掃蕩逮捕老人」,用人頭來衝高分數。

然而,全身上下只有數十元、數百元,在公園與廟口玩牌、玩象棋的老人家,真的有「嚴重破壞治安」嗎?有耗費大量警政與司法資源「大肆掃蕩」的必要嗎?

核被告6人所為,係犯刑法第266條第1項前段之賭博罪嫌,該罪屬於刑事訴訟法第376條第1款所列之案件。姑念被告6人均自白犯行,……,惟其等年事已高(均已逾60歲),本案應係偶然於廟宇前聚會而一時興起賭玩四色牌,且賭博之金額僅10元至40元之間,員警於現場及被告6人身上扣得之所有賭資僅不過320元爾,堪認本案犯罪手段及所造成社會法益危害極其輕微,與其他職業賭場、動輒傾家蕩產之鉅額賭博案型有所不同;其等犯後深表悔意,歷此司法教訓並經本署檢察官當庭告誡、施以法治教育後應已知所警惕,當庭向本署檢察官保證日後定不再犯,衡量其等行為對於社會法益並未造成嚴重之破壞、司法資源珍貴,實不必要為所有賭客身上加總之全部賭資僅有320元之賭博案件繼續進行刑事訴訟程序,爰參酌刑法第57條所列各款事項,認本案以職權不起訴處分為適當,以勵自新。

——臺灣新北地方檢察署檢察官106年度偵字第31117號不起訴處分書

警政高層宣稱「逐步減少專案績效」,卻換湯不換藥的制定各類「評核」、「掃蕩」計畫,在那些諸如「打擊犯罪、維護正義」冠冕堂皇卻又八股的理由之後,往往附上各單位評比(競賽)表與獎勵(實質懲處)辦法。

在這些評核、掃蕩的背後,有多少不為人知的辛酸與災難?警政高層從這些數字中獲得「治安英雄」的好評,從而平步青雲一路升官,但為這些數字而高潮的民眾,知道這些數字背後所代表的真實意義嗎?

如果數字代表的是「正義」,那麼,接下來的問題是——正義竟是如此廉價?

評核壓力過大之下,反而可能造成浮濫移送、資源浪費。示意圖,非當事人。 圖/取自NPA署長室
評核壓力過大之下,反而可能造成浮濫移送、資源浪費。示意圖,非當事人。 圖/取自NPA署長室

愚弄大眾的數字騙術

理論上,如果治安變好、特定犯罪率下降,該類犯罪移送到地檢署的件數應該會下降才對。然而,令不少司法圈內人好奇的是,為什麼警方可以一方面廣告治安變好,但另一方面又瘋狂移送證據不足的案件,癱瘓地檢署?

其實,已經有不少司法官注意到,在調閱警方的當事人前科紀錄資料時,有些「案由」看起來「有點怪怪的」,仔細一看,可能會發現與地檢署受理移送時,分案輸入的案由不一致。

對於這個令人百思不解的疑惑,有不少員警「指導」我其中訣竅:「為了數據,警方各單位往往要求負責登打刑案紀錄表的承辦人,在受理A類案件時,改要用B罪名的案由輸入,這樣就可以讓A案件的發生率『在帳面上看起來很漂亮了。』」

也有員警更舉例說明:「移送書移詐欺沒關係,但刑案紀錄表不要登打詐欺,因為績效統計是從刑案紀錄表系統產出」、「外界通常以為移送書就是績效,其實真正警局在檢討的績效,是從登打刑案紀錄表系統產出,所以專案移送數字漂亮就是狂移送,但『刑案紀錄表輸入的技巧才是可怕』。」

這樣的輸入技巧,也是導致警方刑案紀錄表與檢方、院方系統不一致的原因之一,更是操控「治安好壞」的關鍵。

於是,一個犯罪,在移送書和刑案紀錄表呈現不同案由,「一案各表」宛如九二共識的警局版。這些實務操作手段,絕對不是法律學院教的,我也是在分發擔任檢察官後才聽說這種奇技淫巧,當時剛畢業沒多久我,為之拍案叫絕。

但在經歷將近4年的檢察官生涯後,看到大量浮濫移送、證據保全品質不佳、程序出問題的案件,忍不住感嘆,這麼善於玩弄數字的好頭腦,拿來踏實辦案,不知道該有多好?當大家在為「數字」拍手鼓掌時,有沒有想過這種看似客觀的統計數字,很可能是一種騙術?在這些數字背後,隱藏了多少刻意操作的採樣與分類?

「戲劇表演專業」的為官之道

對於這種玩弄數字、在數字中力求表現的「集體高潮」亂象,我想起了一句台灣俗諺——作戲空、看戲憨。這場不斷惡性循環、一年又一年「達成率不斷提升」的大戲,其實是出自警方高層導演的一齣齣戲碼。

基層員警在舞台上卯足勁演戲,以各種華而不實又危險的作秀伎倆,迷惑台下因法治教育不足而好騙的群眾。最後,高層升官了、演員出事了,群眾卻仍茫茫然,還活在英雄主義的虛擬幻境中,不知道背棄了程序正義,追求到的也不是什麼實體正義。

偏偏檢察體系內有些「資深檢察官」也忘記了檢察官的使命,動輒高喊「檢警關係很重要」、「不要破壞檢警關係」,甚至在專案績效期間,對排山倒海的濫行移送案件視若無睹,或是公訴檢察官在審判中發現警方程序問題時,身為檢察長、(襄閱)主任檢察官,卻為了虛假的檢警關係,不願去匡正警方辦案問題——那不叫維穩,叫墮落。

不合理的評核制度營造「達成率不斷提升」的假象,使基層人員仍難脫離績效苦海。示意圖,非當事人。 圖/取自NPA署長室
不合理的評核制度營造「達成率不斷提升」的假象,使基層人員仍難脫離績效苦海。示意圖,非當事人。 圖/取自NPA署長室

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