台灣萬年問題系列二：中央、地方交相賊

在〈沒有理性空間的言論自由就是自由落體〉中，提出台灣的萬年結構問題，惡瘤之一即為「權責分家」，亦即總統有權無責，行政院有責無權。這一篇要談第二個萬年結構上的惡瘤——自治權力的落差。

以「前瞻計畫」為病例

近來飽受針砭的8800億「前瞻計畫」，就是這第二顆惡瘤的病徵之一。不過別誤會了，本文對前瞻計畫的評論，可能和所有其他批評該計畫的切入點不一樣。

前瞻計畫被各界罵得體無完膚，總結下來不外乎六個批評角度：

1. 政府財政能否負擔？
2. 是否太大手大腳又生出一大堆蚊子工程？
3. 發展方向對台灣的經濟提升對路嗎？（例如李開復先生最近撰文表示，在AI軟體產業上台灣已經沒有機會）
4. 項目內容對不對（例如全台廣建未來收入無法自償的輕軌）？
5. 決策過程是否嚴謹？（例如各部長在聯合記者會上一片茫然）
6. 地方分配是否公平？（例如藍營執政地認為重綠輕藍）。

這六個批評角度，都不是本文的角度。事實上，即使各界經過爭辯討論在這六個角度上達成一致，在接著即將提出的「萬年結構問題」之下，前瞻計畫還是注定失敗。換句話說，以上六個批評的角度都只屬於「病徵」的層次，而未指出「病灶」。然不談「病灶」，只爭論「病徵」，台灣是永遠好不起來的。

中央／地方體制 ＋ 一人一票 ＝ 民主的毒藥

那麼，以前瞻計畫為病例，病灶在哪？病灶就在當年從1,000萬平方公里、5億人口的中國大陸塊移植到3.6萬平方公里、數百萬人口的台灣島上的「中央／地方」體制。是的，即使人口增加到2,300萬人，這套「中央／地方」體制對台灣而言還是一件XXXL號的外套，就好像把兩米三個子姚明的外套壓在一米七個子的人身上，不用說打球了，連走路都有困難。

我不是憲法或行政法專家，但是任何有常識的人翻翻憲法，還有後來修憲後的「財政收支劃分法」和「地方制度法」，就會發現一件事：台灣在所謂的「民主化」之後，政治權力大大的下放到了「地方」，然而財政收支權力卻還是依舊大大的集中在「中央」。

這又有什麼問題呢？「中央／地方」體制在中國不是實施了幾千年嗎？蔣經國時代不也是「中央／地方」體制嗎？台灣的經濟起飛、許多重大的建設，不就是在這體制下完成的嗎？問題大了去了！而且台灣人還不察。

「中央／地方」體制要有效率，條件是必須上有強人，讓決策可以一條鞭由上到下徹底執行。但是，當一人一票的選舉權力下降到地方之後，這種從中央到地方的一條鞭就不存在了。

照道理講，當台灣實施一人一票民主化的時候，皇朝式、帝國式的「中央／地方」體制應該徹底變革，將財政收支權力也相應的隨著政治權力下放到地方，讓二級治理單元真正的自治起來，自己對自己負責。然而在歷史關頭，台灣卻沒有跨出這一步，想來還是因為傳統的「做皇帝」心態作祟，「中央政府」的概念比起「人民作主」更為誘人吧。

結果就成了現在鐵打不動的「財政收支劃分法」和「地方制度法」，在這兩法之下，台灣就此落入「中央以財政劃撥權挾持地方，地方以選票綁票中央」的「上下交相賊」的永久宿命。

這樣描述好像有點太抽象，改用大家一聽就懂的語言來講，就如同此次 8800 億前瞻計畫被形容為「綁樁行為」的道理一樣。不過不要以為這是在批評民進黨，當年國民黨也一模一樣，大家應該問的問題是，為什麼民進黨一上台就學得和國民黨一模一樣？這就叫做「結構問題」。在結構下，他做、你做、我做，結果都一樣。一樣的結構，只會得到一樣的結果。台灣要好，萬年結構不改不行。

林全的自白

其實，在台灣明眼人甚多，搞政治的、做學術的，對問題癥結的了解，那可比這篇文章深刻多了，只是高手因為各種社經地位和利益的考慮，隱而不言罷了，但若真懂得的人不說，那也等於是欺矇了、繼續耽誤了下一代的青年人。

在前瞻計畫上，責怪甚至辱罵行政院長林全的人不在少數，但最近的一段話，顯示他完全懂得其中道理。520前夕，行政院長林全接受訪問時表示：

我對蚊子館、大而無當的建設，也有體會。但我認為形成這些問題主要是國家制度的問題。不是個人的問題。國家制度的問題，就是又要地方選舉，地方選出來的政府又不必負擔財政平衡的責任。理想的，譬如美國、加拿大的狀況，地方政府都自籌經費提供服務，所以要財政平衡。加州破產，也不會有人問白宮該怎麼辦。但如果我們有個縣市破產，媒體就會問：到底你行政院做了什麼事讓它破產。

我們的憲法裡有規定省稅是省決定，縣稅是由縣決定。但是因為要一半以上地區實施選舉才進入憲政時期，所以憲法被凍結。現在只有一個地方自治條例。有地方選舉，而沒有地方立法。長期搞地方財政，這是我心中之痛。

解方是培養地方自治，中央地方分層負責。但這不是行政院說了算的事。地方政府玩久了這套遊戲規則，老百姓也不會接受。這需要地方自治的觀念被每個人接受。

兩顆惡瘤的相乘效應

你看，說得多透徹，說得好明白。這就是台灣萬年結構的第二顆惡瘤：地理單位在政治權力和財政權力之間脫序落差導致的「上下交相賊」。若再配上第一顆惡瘤，總統有權無責、行政院有責無權的「左右來回推」，媽媽咪呀，你就知道台灣的問題有多大了。豈止這次的前瞻計畫，將來所有的國家計畫的命運都會是一樣「假大空」，地方弄虛作假隨口喊價爭中央劃撥，弄出一個大餅計畫，然後過幾年大家利益落袋、國家空忙一場。再說一次，什麼黨來，什麼人物來，結構不改，結果都一樣。

計畫，乃資源配置方案；預算，乃資源運用控制。一個上下交相賊、左右來回推的國家，怎麼可能出現好的計畫、對的預算呢？

由於這裡所舉的病例，主要還是經濟方面的病例，那就讓我用一個經濟的真實故事作為文章的結束。話說已故諾貝爾經濟獎得主米爾頓‧弗里德曼（Milton Friedman），一次在一個非公開的場合中不客氣的對某國領導人說：「作為經濟學家，只要我知道誰在用誰的錢為誰做事，我就能給出經濟政策上的建議。但是像貴國這樣，看不出誰在用誰的錢在為誰做事，我實在無能為力，請不要再請教我了。」

前瞻計畫提出 8800 億的 「預算」，究竟是誰在用誰的錢在為誰做事呢？這問題若回答不出來，即使文首所綜述的六大質疑都被完美解釋掉了，前瞻計畫也只會有一個假大空的命運。當然，不止經濟，其他方面的問題也一體適用。例如，對於「第一顆毒瘤」——權責分家，我們也可以問一句：究竟是誰在用誰的權在為誰做事呢？（更多台灣萬年問題：點此）