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建立一個專責的災害管理機關刻不容緩

圖/聯合報系資料照片
圖/聯合報系資料照片

過去的一年間,臺灣發生了許多場災害。這些災害彼此間看起來並無關係,應變個別災害的作法看起來並無關連,但事實上,高雄氣爆案發生前後,涉及到的是大量民眾如何疏散,爆炸發生後則涉及到如何進行人命搜救,搜救出來的大量傷病患如何後送至醫療院所。兩次復興航空空難發生後,災害應變行動也是聚焦在如何疏散大量民眾,墜機後如何搜救並後送救出的傷患至醫療院所。最近一次發生的八仙樂園粉塵火災案件,同樣也是面臨現場人員如何疏散,以及大量傷患後送的問題。

這些災例告訴我們:

每場災害種類或有不同,但不同的災害發生後的應變行動有許多相似之處。

美國的災害研究學者Dynes(1970)1與Quarantelli(1997)2將災害應變行動分為兩大類型。一種是因應不同類型的災害,而「需要採行」的行動(agent-generated demands),另一種則是不分災害類型,「均需採行」的行動(response-generated demands)。前一類容易理解,例如在台北市復興航空空難時,因需要大型吊具進場打撈殘骸,因此破壞堤防的水門;又如在高雄氣爆案之中,為了確認現場氣體的種類跟濃度,救災人員必須使用氣體探測器。後一類的災害應變行動在臺灣比較少人談,但正如我第一段所言,這些行動的背後脈絡其實相似,如果將之歸納整理之後,對往後的災害應變必有幫助。

但如今國內最顯而易見的災害應變問題是,處理高雄氣爆案大量傷病患的災害應變人員沒有參與臺北復興航空空難,處理臺北復興航空空難的人員,即便緊鄰著新北市,與處理八仙樂園粉塵火災的大量傷患後送作業的人員也不同批。因此,整個國家的災害應變體系,除了根據災害發生後不同類型所做出的因應做為之外,無法將各種背後共通的作法統整,讓經驗不斷地傳承,讓同一組人,讓同樣的應變人員可以不斷地演練在各項不同的災害類型下,一再發生的救災需求。

更嚴重的是,前述因應不同災害而需要採行的應變行動是「災害發生後」的作法,所以都得等到災害發生後才開始想辦法,才開始見機行事,這樣的方式在英文稱之為應付(reactive),以應付心態面對災害,通常無法有足夠的時間深思熟慮,與之相對應的是我前面所述的不論災害類型,均須採行的應變辦法,藉由梳理各種災害背後共通的應變行為,進而在平常加強演練這些必備的能力,方能在災害發生後,臨危不亂,即便現場衍生出新的救災需求,但在基本應變模式都掌握好了之後,額外的臨時狀況也不至於打亂整體救災的方向與既定的指揮體系。

用以上的邏輯來看,目前臺灣的災害防救法將各種災害的管理權限分散給不同部會管轄,僅是強調災害發生後,由那些機關與人員來應付災害,而各種救災應變的共通需求,卻缺乏一個整體的中央機關來進行統整,進而指出整個國家災害管理的大方向。因此我建議必須儘速成立專責的災害管理機關,這樣的機關必須要有獨立的人事與經費,在各項災害發生後至現場參與,以協助各地方政府進行災害應變,並將每場災害應變的經驗加以累積,進而回饋至未來的減災規劃、災害整備、災害應變與災害復原的政策規劃上。

唯有如此,我們才能從發生災害後的應付(Reactive),進步到更前端的災前整備(Proactive)。而臺灣也才能從每一場災害應變中的忙亂中學到經驗,逐步減低災害應變過程中所經歷的痛苦與代價。

  • Dynes, R. (1970). In Quarantelli E. L., Dynes R. (Eds.), Organized behavior in disaster. U.S.A: D.C. Health and Company.
  • Quarantelli, E. L. (1997). Ten criteria for evaluating the management of community disasters. Disasters, 21(1), 39-56.

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