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盡力救災不等於應變得當:以目標管理強化災害應變

復興航空墜河,大批警消投入救援。 攝影/記者陳易辰
復興航空墜河,大批警消投入救援。 攝影/記者陳易辰

災害管理學的發展初期,有很大的一部分是借鑑戰場作業管理的經驗。換句話說,管理災害現場應變的方法,與管理戰場作業行動之間有很大的相似性。因此當吾人對災害應變現場管理有所疑問時,想想歷史上著名將領成功領導團隊的方式,或能得到一點啟發。

例如三國演義中,劉備得關羽與張飛兩員大將後,接下來的目標是尋找軍師,為他籌謀劃策,找出立足亂世的戰略,理出遠伐近攻的作戰目標,甚至在人力與物力遠不及其他兩國的情況下,謀劃出三國鼎立的方法,將有限的資源最佳化,在各場戰役之間,找出大的方向,進而達成整體的戰略。

災害應變的精髓也是如此,雖說災害搶救分秒必爭,但如果指揮者不具備規劃的能力,看不到整體應變的大戰略,極容易陷入見招拆招,而應接不暇的窘境(細節請見〈「見招拆招」的災害應變,注定只有道不完的歉〉)。具體說來,在小型的災害,指揮官必須掌握好災害應變的先後次序,以拯救人命(Life Safety)為最優先,控制災情不使擴大(Incident Stability)為次,搶救財物(Property conservation)最後。依這樣的先後緩急思考災害應變行動,才不至於把火滅了卻造成了民眾或消防人員死傷,搶救了財物後才發現災害因為錯誤的應變方式而不斷的擴張。

當災害發展到超過單一機關(如消防局或警察局等)的應變能力時,更需要有一群幕僚,協助指揮官訂出大的戰略,找出整體災害應變的方向,再分割成小的戰術供各機關執行。這一群幕僚的組成與作業方式,在美國的事故現場指揮體系(Incident Command System, ICS)中,將之稱為規劃P(Planning P)流程,本篇文章要談的就是這套流程,以及流程背後所彰顯出來的想法與內涵。

在美國官方ICS的文件1中,將規劃P的流程繪製如下:

這套流程從災害發生(Incident/Event)伊始,通知災害應變人員到場(Notification)進行初期的災害應變與評估(Initial Response & Assessment),然後完成指揮權的轉移(Incident Briefing,此時需填寫ICS-201表格),之後再由現場指揮官(單一指揮官「Incident Commander, 簡稱為IC」,或是由各機關代表所組成「Unified Command, 簡稱為UC」)開會。之後進入了災害應變規劃的階段(P字型頂端的O型區域)。

進到災害應變規劃階段時的第一步驟是現場指揮官(IC或UC)開會決定整體的災害應變戰略目標(Develop/Update Objectives Meeting),整體目標決定後,交由指揮部的幕僚與各分組組長們開會(Command & General Staff Meeting)決定達成整體戰略的方法,這些方法稱之為戰術(Tactics),戰術決定後要召開戰術會議(Tactics Meeting),由各機關討論個別戰術的可行性與優劣,之後彙整這些戰術交付企劃會議(Planning Meeting)討論,在企劃會議中排定相關戰術施行的先後緩急,進而寫出現場應變的計畫(Incident Action Plan, 簡稱IAP)。

接著,現場應變的計畫寫成後必須發交給各單位的代表帶回,由他們向其他同事簡報(Operation Briefing)接下來應該施行行那些戰術,並於現場持續評估各項戰術的執行狀況(Execute Plan & Assess Progress)。一般來說,舊的戰術與目標除非遇上明顯的困難或是現場狀況產生了重大的改變,不然要到下一應變階段(Operation Period,每一階段約為八到十二小時,由現場指揮官決定)再重新檢討與規劃。

利用這樣的方式規劃災害現場應變行動,體現了幾項美國救災應變的幾項主要邏輯:

一、所有的救災活動以產生共識為要

救災活動必須納入相關應變機關的意見,尊重不同組織之間的看法,而不能把救災作業當成一言堂,忽略了其他單位的想法與意見。

二、救災應變行動應由大見小,自整體戰略發展出個別戰術

救災行動以產生戰略為主,先由上級決定大的方向,再由下屬依這些方向發展出個別的戰術,這樣的管理方式,在美國ICS的教材中稱之為目標管理(Management By Objectives, MBO),就災害應變的實務面而言,以大目標來管控現場的救災行動才有辦法將現場的作業化簡御繁,避免我前述專欄文章中提到的「見招拆招」的困境。

三、救災仰賴的是團隊,不是個人英雄

最後一點,這套規劃P流程顯露出救災是團體作戰,仰賴的是大家把意見及看法提出,統一達成大的戰略目標,救災絕對不是單一機關或是個人英雄就有辦法做好,與其討論及強化特定機關的功能,還不如思考如何加強團體應對災害的默契與能力。

台灣許多災後的檢討報告或是討論會場上,最常見的是救災人員抱怨「我們已經盡力了,其他人不應該批評這場應變的成敗」。但是盡力救災與管理闕漏是兩回事,努力救災並不能確保災害應變得當,少了完整的管理方法,缺乏整體的戰略目標,即便做再多的事情,也多是窮忙與徒勞。

  • 請見FEMA官方網站上ICS Review,這份文件中第20頁。

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