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陳冠廷/有大法官解釋背書的「信賴保護」,年金制度就safe了嗎?

九月三號的台北街頭,有群自認奉公守法的人走上了凱道。他們對近來的年金改革有所顧慮,希望政策方向要能維護他們的尊嚴。但賴天恆指出,尊嚴與正義價值有著對決式衝突,若政府想達成正義的改革方案(羅爾斯的「正義即公平」),就要用勝利寶劍斷開魂結,在訴求方的尊嚴(一毛都不能少)與正義之間二選一。

逆襲!信賴保護與對憲法的忠誠

遊行參與者一向自認奉公守法,相信他們並不認為自己全然站在正義的對立面,也不認為自己只有空喊尊嚴。就理論而言,在尊嚴之外,他們也確實還有其他的論證路線,例如從「信賴保護」出發:

  1. 按歷來大法官解釋,信賴保護攸關人民權利保障,當法律或政策產生變動時,應照顧人們的合法信賴,合法的信賴不應被破壞。由於我國憲法承認信賴保護,因此違反信賴保護是違法違憲;出於對法之忠誠,政府不應該違反憲法、違反信賴保護。
  2. 軍公教人士符合信賴保護的條件,他們對年金有合法的信賴。
  3. 結論:我們有合理的公共理由反對目前的年金改革。憲法認可信賴保護,而信賴保護要求社群忠於過去的決定。

若你支持年金改革,應該想辦法找出上述論證的破綻。

或許你會嘗試挑戰(2),主張軍公教無法合理信賴年金制度。若要反對(2)我們得考察各種年金類別的制定過程,檢視信賴保護的條件,並指出法案制定過程中的瑕疵(例如參與制定者未盡迴避義務而不具合法信賴)。由於這個挑戰方向可能會變成一種指控(指控別人做了不合法的事、違反了一些該盡的義務),在沒有充分證據與考察的情況下,我們不應該貿然就此提出批評。

因此,以下本文想要著重於(1)。有些人認為,既然我國大法官曾多次在解釋中明白宣示信賴保護,我們當然可以如同(1)那般,使用「信賴保護」來支持「一毛都不能少」。

依我之見,秉持這種意見的人,搞錯了信賴保護的性質。他們並非將它當作法律「原則」(principle),而是錯看成法律規則(rule)了。按照美國法哲學家羅納德‧德沃金(Ronald Dworkin)之見,這兩者有「質的分別」。

簡介:規則與原則

德沃金說,規則和原則的一個重要差別,在於規則總是以「全有全無」被適用,而原則不是如此。這是什麼意思?舉個簡單的例子:

棒球賽中三振出局的規定就是項規則。只要投手投出三好球(滿足條件),那麼打者就必須被三振出局(全有);若沒有三好球(未滿足條件),打者就不會被三振出局(全無)。

或許有人會反駁:若捕手漏接第三個好球,打者可以趕快跑去一壘不出局,這難道不是這條三振規則的例外嗎?的確,規則的制定過程中可能會容許例外,但這嚴格來說這不見得影響或打擊了規則的特性,因為這個結果依然依循規則而來的,你可以說它是另外一條新的規則。

將兩者的差別套到法律而論:

一條有效的法律規則一旦適用於法律問題中,法律效果即必須被接受而無斟酌餘地。比如說,按照刑法271條1項殺人罪規定,符合條件(殺人者),就有相應效果(處死刑、無期徒刑或十年以上有期徒刑),不符合就沒有。

這是說規則具有確定性,是全有全無的,原則就不一樣了。原則來自公平正義等抽象價值,通常不直接規定條件應得出什麼效果,而是提出某種理由,指出各種法律難題中該注意的重要思考面向。當原則之間發生衝突時,不會有明確答案告訴我們該怎麼做,我們必須衡量它們之間的重要性來解決。規則就不一樣了,使用規則不需要衡量,規則發生衝突時,人們是訴諸於其他規則(如後法優於前法、特別法優於普通法)決定哪個規則可以全有適用。

信賴保護是規則或原則?

那麼信賴保護是規則還是原則呢?這問題的答案會直接影響我們對年金改革的看法。

若信賴保護是規則,那麼我們會得到很強硬的結論——過去對於年金所制定的法案不該修改;若信賴保護是原則,就有調整的空間,只是仍須考量其他原則審慎衡量。

看到這裡或許有人會感到疑惑,既然大法官都叫它信賴保護「原則」,那還要討論它是原則或規則嗎?嗯,有需要。在我國法律中,即便都稱為「原則」,依然可能指涉不同東西。例如民法的「私法自治」是德沃金筆下的原則;刑法的「罪刑法定」是規則。我國法學在接收與翻譯各種專有名詞和術語時可能不那麼一致,因此,用中文望文生義不是好方法,還是需要自己辨識一番。1

認為憲法所支持的信賴保護就是「一毛不能少」的想法,是種規則式觀點。此觀點認為,規範唯一的考量就是政府過去做的決定,以及人們對這些決定的合法信賴,一旦條件符合就必須無斟酌地給予「全有的保障」。但這種看法很奇怪。因為我們的憲法並未如此規定,大法官也不這樣理解「信賴保護」。

先從憲法的條文結構做分析。我們知道,信賴保護是對於人民權利之保障,而從條文結構來看,基本上,大部分的權利保障條款都是接近原則的形式2,唯有憲法第八條的人身自由保障是個例外。這條文明白說人身自由在什麼條件下要怎麼保障(司法機關、24小時),有做到就是有保障沒做到就違反。除了第八條之外的基本權條款大都只說明人民有什麼樣的權利(如宗教自由、言論自由),但沒有明說這些權利要怎麼保護。因此,基本權大都是原則的形式。

再讓我們看看大法官怎麼看待信賴保護。以大法官第717號解釋(降低公保養老給付優惠存款金額案,俗稱18%)為例,大法官雖明白承認信賴保護很重要需要認真考量,但同時也說「應注意是否符合比例原則」。白話地說,就是信賴保護不能保護得「太超過」。

既然我們需要考慮是否「太超過」,意味著這並不是全有全無的套用信賴保護,它不是一條規則。信賴保護需要被衡量,與其它的原則一起加以比較與思考。因此,認為主張信賴保護就蘊含「一毛都不能少」、可反對年金調整的觀點,或許是對信賴保護的性質有所誤解。3

真的不能把信賴保護當成規則嗎?

反對改革者可能認為,縱然過去的大法官解釋傾向於把信賴保護看成原則,但難道都沒有詮釋的空間,讓我們可以把信賴保護當成規則嗎?

這裡出現的是論證責任的轉移。透過前文分析,我們已看到憲法所承認的信賴保護,並非全有全無的規則,那麼,要推翻這說法,反對者必須提出更多證據與解釋來說服大家。

在我看來,若想完成這任務,可能有以下的困難。

如前文所述,大法官先前的解釋未將信賴保護視為規則,將信賴保護視為規則不符合過去一貫的法律決定,則基於對法律的一貫性要求,我們不太可能容許法律中的同一概念出現南轅北轍的重大差異。

當然,法律詮釋並非僵死的鐵板,在大法官解釋中出現的同一概念,也可能會漸漸產生變化、內涵變得更加豐富。但規則與原則的差別是「質」的差別,詮釋成規則或原則,可說是詮釋為兩個不同的概念,並不是同一概念之間單薄與厚實的差別。

為了克服這差別,反對改革者可能會遭致更可怕的後果。讓我們用個假想的例子來想想:

  1. 根據過去大法官解釋的眾多決定,信賴保護被視為一項法律原則,因此,若想拒絕過去大法官解釋所做的這種判斷,必須用很強的理由去否定它。這套證成必須有驚人的力道,讓我們可以不理會過去的大法官在信賴保護此一概念上所做之決定。
  2. 對此可能會有人突然想到,大法官會議僅僅由十五位大法官組成,缺乏民主正當性;我們有理由不被他們過去的決定所拘束。
  3. 退萬步言,姑且先認同這是個強勁的理由,接受這個想法。若這說法說得通,那麼我們的確不會被「信賴保護作為一項法律原則」所拘束。
  4. 但信賴保護本身就是從大法官解釋中發展而來,若以這種方式否定過去的大法官解釋,那麼信賴保護就會在我國法律上也就喪失法律地位。此外,這種否定過去法律決定的做法,本身也與信賴保護的精神(給予過去的法律決定基本尊重)相左,即便要重新論證信賴保護作為一項法律規則,也會構成一大障礙。
  5. 這說法本希望突破「信賴保護作為一項法律原則」,到頭來卻完全打臉信賴保護本身,使它不具法律地位。顯然實踐信賴保護與否,遂無關於對憲法的忠誠,對於自認忠於憲法而反對改革者來說,是無法接受的結果。

可以看到,若此套證成要達到足夠的力道克服「質」的區別,由根本挑戰過去大法官解釋中對信賴保護的看法,它有可能會回過頭來打擊信賴保護「原則」的法律地位,甚至讓我們失去實踐信賴保護的法律理由。

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|參考資料|

  • Robert Alexy(2002) A theory of Constitutional Rights ,trans by Julian Rivers,Oxford University Press.
  • Ronald Dworkin(2002)法律帝國,李冠儀譯,台北:時英。
  • Ronald Dworkin(2013)認真對待權利,孫健智譯,台北:五南。
  • 王鵬翔(2007)規則、原則與法律說理,月旦法學教室第53期,頁74-83。
  • 本段所謂的罪刑法定是指:法律規定為犯罪行為的,依照法律定罪處刑,沒有明文規定的則不得定罪;而法律針對這些規定亦必須明確。而私法自治則指:個人在私法領域(如:民法)中,可依照自己的意思去跟別人建立法律關係(如簽約);基於對「個人自主」精神之尊重,公權力不應過分干預。對於法學用語中的原則一詞之歧異,請參見:孫健智(2013)譯序,收於認真對待權利,頁21。
  • 德沃金雖認為原則與權利相關,但未直接用以分析憲法的基本權條款。本文之討論更似於德國法哲學家羅伯特‧阿列克西(Robert Alexy)之說法。阿列克西亦接受規則與原則有別,但論述上有所調整,限於篇幅無法詳述二人異同。關於阿列克西的論述參見:Robert Alexy(2002)A theory of Constitutional Rights ,trans by Julian Rivers,Oxford University Press;中文介紹參見:王鵬翔(2007)規則、原則與法律說理,月旦法學教室第53期,頁74-83。
  • 信賴保護此概念在公法學上論述甚多,可寫多篇公法學論文。釋字717中也有許多討論。由於我專長不在於此,無法為大家仔細爬梳。僅推薦法律白話文這篇文章供各位參考。
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    • 作者為台大法研所學生。個人部落格惜字亭‧習字廷。
    • 寫作期間承蒙烙哲學社群的協助,特別是與賴天恆、宋皇佑、朱家安、陳煥民的討論,協助我釐清不少寫作上的問題與盲點。沒有這些討論,本文不會是現在的樣貌。此外,我亦受益於台大法研所博士班、即將負笈德國的王贊榮學長的討論與啟迪,非常感謝學長開啟我對於英美法理學的視野。然一切文責仍由作者自負。
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