陷於「囚徒」困境的官僚體制

刑不上大夫，禮不下庶人

不論你的政治立場如何，都難以否認，臺灣深受中華文明的影響。中華文明在政治上，有一個非常顯見的特色，那就是「士大夫」階級的存在，說穿了，官僚在中華文明中並不是一個職務，不是一個意見團體，而直接就是一個巨大、具影響力的「社會階級」。

要成為士大夫，必須「讀書」，這個讀書並不是廣義的讀書，而是接受一整套士大夫特有的意識形態，然後你才能夠透過考試而成為士大夫。如果我們要把他看成一神教，士大夫就是僧侶階級，而讀書就是受洗儀式。自宋朝開始的一千年，士大夫的階級異常的強大。

表面看來，透過讀書考試擠身階級很公平，但實際上，當考試的門檻越來越高，需要投入驚人的時間和補教才能夠考上，書香世代考上的比例也會大幅提升。所以階級複製最終還是無法許免。

清末民初以降，科舉制度被瓦解了，士大夫是否就消失了？表面看起來好像是，但實際上，士大夫並不是消失， 而是革新了。現代政府還是需要「公務員」也就是「官僚」，不論中華民國還是中華人民共和國，只要官僚體制重新形成，精神上就會很快的變得像士大夫階級。

瀰漫社會的官僚體系思想

首先必須澄清的，我知道很多人一向都對公務員沒有好感，也可能直覺性的認為我這篇文章，是另一篇對抗公務員與官僚的佐證。但請不要這樣想，公務員與官僚對於一個現代國家的管理是有其必要性，而且問題也並不是出自他們。而是形成這個體系的思想，而這個思想並不獨是官僚擁有的，而是整個社會上下都彌漫著。

我們稱公務員是「公僕」，但心裡卻會把他們認為是「官」， 百姓們心底裡並不覺得他們是「和其他百姓一樣都是領薪水的僱員」，反而認定官是比百姓們高一等的存在。我們自少以來，對能成為官這點感到雀躍、榮耀與高人一等，甚至會覺得這區分了菁英與百姓。我們文化上，也對於把官和百姓視為同一階級有困難，這是個雞生蛋， 蛋生雞的問題。

官僚之上的是「最高權力」。在王朝的時代，官僚之上就是皇帝，在民初年代，官僚之上就是軍人，民主時代就是三權分立，總統（行政）， 議會（立法）與法院（司法）。官僚階級，長期佔據最高權力之下的行政系統。

長期作為整個行政系統的重要部份，這階級的上層掌握了幾乎所有的話語權，故此傳統中華歷史裡，一群人被讚賞或者被罵，反映的正是他對官僚階級的態度。對官僚殘暴的，絕對會被大書特書；如果對官僚比百姓溫和，遭到的責難較少，有些皇帝得到百姓擁戴，對官僚卻很嚴苛，那他針對官僚的紀錄會被拿出來強調。甚麼宦官，外戚，都是壞人，早晚被「清君側」，但這些是代罪羔羊，他們很可能代表皇帝真正的心意。

無疑，對官僚的理想世界，就是一個對待官僚仁慈的世界，如果能同時對百姓好當然不錯，如果只有官僚活得好，百姓活得不好，也可以接受。如果官活得好民不聊生，那百姓就該努力讀書考試成為官僚。所以在王朝的後期， 除了苦讀成為士大夫之外，底層的百姓已經沒有選擇了。而這條路也絕望，就會社會動盪，洪秀全是最經典的例子。

但沒當過官僚的人，難以明白官僚的感受，故此，要達成這個官僚理想世界，邏輯上最理想的，就是當過官的人，成為自己的上司。軟體工程師希望自己的上司編程出身，警察希望自己的上司當過軍警，老師希望自己的上司在教育前線待過。對於任何行業，這個概念都是一樣的。不過其他行業的上司是老闆或官僚（如果他們的上司是政府），而官僚的上司就是最高權力。

官僚的上司是最高權力，推敲到最後，就是最高權力從官僚中產出，用甚麼方法不重要，所以這邏輯的終極結果，就是「最上層的官僚，領導中下層官僚」的寡頭體制，如此一來，才能夠最照顧官僚的利益。

民主制度的辯題：官僚是合宜的權力代理人？

我們總認為官僚就是菁英，所以，由官僚系統中產生最高權力，自然是「菁英」中的「勝利者」，他是考過試行過政的群體中的勝利者，那麼，他就是最適任的最高權力嗎？他的本質，跟民選的總統，市長，議員，是相近，甚至是比後者更好嗎？

這就是在中華文明下民主制度常見的辯題。認為民主制度是異端邪說者，大多是認為，官僚中的菁英比選票選出的代議者（百姓代表）可靠， 後者並不是菁英，而只是一群欺世盜名的騙徒或民粹煽動家，特別是華人社會，當理念都被導向「讀書考試成功＝人才」時，這樣的觀念便容易產生。甚至我們在選舉時，都比較傾向選擇有官僚背景的候選人，我們社會對官僚的普遍信賴、崇拜，是外人所難以理解的。

也就是說，我們的文明，在目前的階段，有很重「讓官僚成為最高權力去管理官僚們」的傾向。也就是說，受官僚階級支持的人，在這樣的遊戲規則下，會是最後得到權力的勝利者。若不存在更高的權力。官僚就是一種金字塔制度，不論怎樣升官，提拔升職，以及選擇繼任者的是上層，而很常見就是提拔理念相近的人，例如親戚、學生、同鄉等。所以官僚金字塔，本身就有理念複製，親疏有別的特質。

甚麼人會受到官僚階級支持？只要看回之前官僚對皇帝的態度，就明白，官僚支持的就是最能「保障官僚利益」的人。能夠爭取他們擴張權力，減少工作量，提升待遇，以及不會隨便威脅他們飯碗的人。你很難想像一個壓仰官僚權力、增加工作量、為了國家整體財政而壓抑官僚待遇，並樂於懲處官僚的人，能得到他們的支持。

一旦最高權力就是從最頂層的官僚產生，這個權力的基石，就是官僚們。官僚的待遇會變好，人數會變多，權力會擴張，這些都是自然結果。事實上，這也是為何常常出現「中央官僚是好人，地方官僚是壞人，但中央治地方有心無力」的戲碼。

這些並不一定是錯的，有時擴張官僚的權力和待遇是好事，高薪未必能養廉，但是低薪就給予貪腐正當的理由。我們可以留意到，在這種權力邏輯下，他會是相當單向的。你要擴張容易，收緊就困難，因為你是受官僚支持而上臺的，讓官僚的處境惡化，必定惹來厭惡，而弱化權力基礎，最終很可能就是失去權力下臺，甚至被清算。令官僚的處境惡化，一定會被視為惡政。

但有時這是必要的，因為官僚系統上是一種「不做不錯」的制度，因為判斷對錯的是上級而不是百姓，而人的心理是「損失的東西比得到的東西價值大」，因此會得到多做多錯，少做少錯，不做不會錯，保守的結果。而這必然是打擊人員的積極性以及效率，可是也只有犧牲積極性和效率，才能夠維持這制度的穩定。

要記著，這並不是官僚個人品德的問題，而是制度會令他們不得不如此。官僚制度的本質就是「導致低效」，你放誰進去結果都是一樣。不斷擴張官僚系統，令開支增加的結果，就是效率不斷降低。

況且增加權力，也意味著基層責任的同時增加。往往不是增加工作量，就是必須裁減待遇和人力，而且公務體制越擴張，問題就越惡化。那時候為政者是有必要去防止公務體制再增長。短期裡好像會對官僚不利，但長期來說才能夠使這體制健康的運作下去。

但當政者發覺得要這樣做時，期望一個從官僚體制勝出，權力基礎是官僚的人，處理這問題，他免不了是得罪高級官僚們，而斷送自的政治生涯。要執行這個行為的人，就不能把權力基礎，建立在官僚的支持上，形成了兩難。

這並不是說，所有高級官僚都是自私的，在這樣的體制底下，他們出不了願意為社會，犧牲自己群體利益的人，端看歷史上的變革者，就知道這不是自私與否的問題。而是在體制下，每一個人做合理的事，最終卻會導致整個體制做出不利整體的結果。官僚體制是一個「囚徒」困境。

例如王安石，范仲淹，都是受體制抵制而失敗的，歷史書就留一個王安石「不近人情」的責罵，這個人情，是他對同事們的人情。如果你希望所有官僚都自願的為國家犧牲自己的短期利益，這是違反人性，不切實際的，就像你我也不願意減少收入、退休金，工作量卻增加一樣，官僚也是凡人，不能要求官僚階級會有異於凡人的偉大情操。也就是說，從官僚體制出身的人，就算很有心去改革官僚體制，他們也會被制度的慣性力量狠狠的掌摑。

官僚必須回歸職業本身

利益申報一下，我以前也當過教師，也會感到很多事情想做卻被處處制肘。這就是作為體制中人員的感受，也考慮過希望得到更好的待遇，更多的行動權力。

但從這個起點想下去，我最後的結果反而是，我否定了更多的權力。因為我留意到，越多的權力，伴隨的是越多的期望，以及越複雜的行政程序。想要更多權力把工作做好是人之常情，只是我發覺，權力的擴張，也是職業責任和社會責任的擴張，最終的結果，反而是令積習在繁重的工作以及無意義的行政程序中，萬劫不復。社會對教師的期望不僅是職業，同時也給予教師很沉重的道德責任，最終就是產生了怪獸家長，以及基層公務人員做到半死的可怕工作量。

就是這樣，我發覺要解決教師的問題，並不是增加權力就能解決的，得到權力短期看來是好事，長期卻是惡性循環。更多的期望會被丟在你的頭上，因為權力伴隨著責任是一種正義，卻並不是每人都適合掌握權力的。權力超過了責任感就會腐敗、失格， 教師如此，這也是所有公務人員會面對的課題。

將權力從官僚分割，才能夠公務員的定位回到健康的位置。而不必被投下太多不必要的期望，負下職務範圍外的責任，公務員是社會的僱員，他本來就不應該被視為社會的「統治者」，不是「父母官」，只有職業責任，沒有額外的道德責任，更不應該被視為異於百姓的另一階級。

這樣，官僚才能夠在有限的責任，有限的權力下，安穩的工作。也能減少涉身於不必要的人事和權鬥當中。在某些一黨專政的國家，例如北韓，官僚擁有很大的權力，可是伴隨的卻是激烈的權鬥，被鬥倒的會被抓、被驅逐、被關、被炒家甚至被殺。相對而言，民主化後官僚權力被制約的今天，權鬥不是沒有，但勝者也不會有絕對權力，敗者下場也不會太慘，正因為勝者的權力得到牽制。

讓凡人回到凡人，讓凡人互相牽制，最終大家才能夠活得比較像一個人，一旦集中了過度的權力在少數人身上，就會被權力詛咒成怪物。不僅對別人不利，對他自己而言，也很可能是個悲劇。