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陷於「囚徒」困境的官僚體制

photo credit:ePi.Longo(CC BY-SA 2.0)
photo credit:ePi.Longo(CC BY-SA 2.0)

刑不上大夫,禮不下庶人

不論你的政治立場如何,都難以否認,臺灣深受中華文明的影響。中華文明在政治上,有一個非常顯見的特色,那就是「士大夫」階級的存在,說穿了,官僚在中華文明中並不是一個職務,不是一個意見團體,而直接就是一個巨大、具影響力的「社會階級」。

要成為士大夫,必須「讀書」,這個讀書並不是廣義的讀書,而是接受一整套士大夫特有的意識形態,然後你才能夠透過考試而成為士大夫。如果我們要把他看成一神教,士大夫就是僧侶階級,而讀書就是受洗儀式。自宋朝開始的一千年,士大夫的階級異常的強大。

表面看來,透過讀書考試擠身階級很公平,但實際上,當考試的門檻越來越高,需要投入驚人的時間和補教才能夠考上,書香世代考上的比例也會大幅提升。所以階級複製最終還是無法許免。

清末民初以降,科舉制度被瓦解了,士大夫是否就消失了?表面看起來好像是,但實際上,士大夫並不是消失, 而是革新了。現代政府還是需要「公務員」也就是「官僚」,不論中華民國還是中華人民共和國,只要官僚體制重新形成,精神上就會很快的變得像士大夫階級。

瀰漫社會的官僚體系思想

首先必須澄清的,我知道很多人一向都對公務員沒有好感,也可能直覺性的認為我這篇文章,是另一篇對抗公務員與官僚的佐證。但請不要這樣想,公務員與官僚對於一個現代國家的管理是有其必要性,而且問題也並不是出自他們。而是形成這個體系的思想,而這個思想並不獨是官僚擁有的,而是整個社會上下都彌漫著。

我們稱公務員是「公僕」,但心裡卻會把他們認為是「官」, 百姓們心底裡並不覺得他們是「和其他百姓一樣都是領薪水的僱員」,反而認定官是比百姓們高一等的存在。我們自少以來,對能成為官這點感到雀躍、榮耀與高人一等,甚至會覺得這區分了菁英與百姓。我們文化上,也對於把官和百姓視為同一階級有困難,這是個雞生蛋, 蛋生雞的問題。

官僚之上的是「最高權力」。在王朝的時代,官僚之上就是皇帝,在民初年代,官僚之上就是軍人,民主時代就是三權分立,總統(行政), 議會(立法)與法院(司法)。官僚階級,長期佔據最高權力之下的行政系統。

長期作為整個行政系統的重要部份,這階級的上層掌握了幾乎所有的話語權,故此傳統中華歷史裡,一群人被讚賞或者被罵,反映的正是他對官僚階級的態度。對官僚殘暴的,絕對會被大書特書;如果對官僚比百姓溫和,遭到的責難較少,有些皇帝得到百姓擁戴,對官僚卻很嚴苛,那他針對官僚的紀錄會被拿出來強調。甚麼宦官,外戚,都是壞人,早晚被「清君側」,但這些是代罪羔羊,他們很可能代表皇帝真正的心意。

無疑,對官僚的理想世界,就是一個對待官僚仁慈的世界,如果能同時對百姓好當然不錯,如果只有官僚活得好,百姓活得不好,也可以接受。如果官活得好民不聊生,那百姓就該努力讀書考試成為官僚。所以在王朝的後期, 除了苦讀成為士大夫之外,底層的百姓已經沒有選擇了。而這條路也絕望,就會社會動盪,洪秀全是最經典的例子。

但沒當過官僚的人,難以明白官僚的感受,故此,要達成這個官僚理想世界,邏輯上最理想的,就是當過官的人,成為自己的上司。軟體工程師希望自己的上司編程出身,警察希望自己的上司當過軍警,老師希望自己的上司在教育前線待過。對於任何行業,這個概念都是一樣的。不過其他行業的上司是老闆或官僚(如果他們的上司是政府),而官僚的上司就是最高權力。

官僚的上司是最高權力,推敲到最後,就是最高權力從官僚中產出,用甚麼方法不重要,所以這邏輯的終極結果,就是「最上層的官僚,領導中下層官僚」的寡頭體制,如此一來,才能夠最照顧官僚的利益。

民主制度的辯題:官僚是合宜的權力代理人?

我們總認為官僚就是菁英,所以,由官僚系統中產生最高權力,自然是「菁英」中的「勝利者」,他是考過試行過政的群體中的勝利者,那麼,他就是最適任的最高權力嗎?他的本質,跟民選的總統,市長,議員,是相近,甚至是比後者更好嗎?

這就是在中華文明下民主制度常見的辯題。認為民主制度是異端邪說者,大多是認為,官僚中的菁英比選票選出的代議者(百姓代表)可靠, 後者並不是菁英,而只是一群欺世盜名的騙徒或民粹煽動家,特別是華人社會,當理念都被導向「讀書考試成功=人才」時,這樣的觀念便容易產生。甚至我們在選舉時,都比較傾向選擇有官僚背景的候選人,我們社會對官僚的普遍信賴、崇拜,是外人所難以理解的。

也就是說,我們的文明,在目前的階段,有很重「讓官僚成為最高權力去管理官僚們」的傾向。也就是說,受官僚階級支持的人,在這樣的遊戲規則下,會是最後得到權力的勝利者。若不存在更高的權力。官僚就是一種金字塔制度,不論怎樣升官,提拔升職,以及選擇繼任者的是上層,而很常見就是提拔理念相近的人,例如親戚、學生、同鄉等。所以官僚金字塔,本身就有理念複製,親疏有別的特質。

甚麼人會受到官僚階級支持?只要看回之前官僚對皇帝的態度,就明白,官僚支持的就是最能「保障官僚利益」的人。能夠爭取他們擴張權力,減少工作量,提升待遇,以及不會隨便威脅他們飯碗的人。你很難想像一個壓仰官僚權力、增加工作量、為了國家整體財政而壓抑官僚待遇,並樂於懲處官僚的人,能得到他們的支持。

一旦最高權力就是從最頂層的官僚產生,這個權力的基石,就是官僚們。官僚的待遇會變好,人數會變多,權力會擴張,這些都是自然結果。事實上,這也是為何常常出現「中央官僚是好人,地方官僚是壞人,但中央治地方有心無力」的戲碼。

這些並不一定是錯的,有時擴張官僚的權力和待遇是好事,高薪未必能養廉,但是低薪就給予貪腐正當的理由。我們可以留意到,在這種權力邏輯下,他會是相當單向的。你要擴張容易,收緊就困難,因為你是受官僚支持而上臺的,讓官僚的處境惡化,必定惹來厭惡,而弱化權力基礎,最終很可能就是失去權力下臺,甚至被清算。令官僚的處境惡化,一定會被視為惡政。

但有時這是必要的,因為官僚系統上是一種「不做不錯」的制度,因為判斷對錯的是上級而不是百姓,而人的心理是「損失的東西比得到的東西價值大」,因此會得到多做多錯,少做少錯,不做不會錯,保守的結果。而這必然是打擊人員的積極性以及效率,可是也只有犧牲積極性和效率,才能夠維持這制度的穩定。

要記著,這並不是官僚個人品德的問題,而是制度會令他們不得不如此。官僚制度的本質就是「導致低效」,你放誰進去結果都是一樣。不斷擴張官僚系統,令開支增加的結果,就是效率不斷降低。

況且增加權力,也意味著基層責任的同時增加。往往不是增加工作量,就是必須裁減待遇和人力,而且公務體制越擴張,問題就越惡化。那時候為政者是有必要去防止公務體制再增長。短期裡好像會對官僚不利,但長期來說才能夠使這體制健康的運作下去。

但當政者發覺得要這樣做時,期望一個從官僚體制勝出,權力基礎是官僚的人,處理這問題,他免不了是得罪高級官僚們,而斷送自的政治生涯。要執行這個行為的人,就不能把權力基礎,建立在官僚的支持上,形成了兩難。

這並不是說,所有高級官僚都是自私的,在這樣的體制底下,他們出不了願意為社會,犧牲自己群體利益的人,端看歷史上的變革者,就知道這不是自私與否的問題。而是在體制下,每一個人做合理的事,最終卻會導致整個體制做出不利整體的結果。官僚體制是一個「囚徒」困境。

例如王安石,范仲淹,都是受體制抵制而失敗的,歷史書就留一個王安石「不近人情」的責罵,這個人情,是他對同事們的人情。如果你希望所有官僚都自願的為國家犧牲自己的短期利益,這是違反人性,不切實際的,就像你我也不願意減少收入、退休金,工作量卻增加一樣,官僚也是凡人,不能要求官僚階級會有異於凡人的偉大情操。也就是說,從官僚體制出身的人,就算很有心去改革官僚體制,他們也會被制度的慣性力量狠狠的掌摑。

官僚必須回歸職業本身

利益申報一下,我以前也當過教師,也會感到很多事情想做卻被處處制肘。這就是作為體制中人員的感受,也考慮過希望得到更好的待遇,更多的行動權力。

但從這個起點想下去,我最後的結果反而是,我否定了更多的權力。因為我留意到,越多的權力,伴隨的是越多的期望,以及越複雜的行政程序。想要更多權力把工作做好是人之常情,只是我發覺,權力的擴張,也是職業責任和社會責任的擴張,最終的結果,反而是令積習在繁重的工作以及無意義的行政程序中,萬劫不復。社會對教師的期望不僅是職業,同時也給予教師很沉重的道德責任,最終就是產生了怪獸家長,以及基層公務人員做到半死的可怕工作量。

就是這樣,我發覺要解決教師的問題,並不是增加權力就能解決的,得到權力短期看來是好事,長期卻是惡性循環。更多的期望會被丟在你的頭上,因為權力伴隨著責任是一種正義,卻並不是每人都適合掌握權力的。權力超過了責任感就會腐敗、失格, 教師如此,這也是所有公務人員會面對的課題。

將權力從官僚分割,才能夠公務員的定位回到健康的位置。而不必被投下太多不必要的期望,負下職務範圍外的責任,公務員是社會的僱員,他本來就不應該被視為社會的「統治者」,不是「父母官」,只有職業責任,沒有額外的道德責任,更不應該被視為異於百姓的另一階級。

這樣,官僚才能夠在有限的責任,有限的權力下,安穩的工作。也能減少涉身於不必要的人事和權鬥當中。在某些一黨專政的國家,例如北韓,官僚擁有很大的權力,可是伴隨的卻是激烈的權鬥,被鬥倒的會被抓、被驅逐、被關、被炒家甚至被殺。相對而言,民主化後官僚權力被制約的今天,權鬥不是沒有,但勝者也不會有絕對權力,敗者下場也不會太慘,正因為勝者的權力得到牽制。

讓凡人回到凡人,讓凡人互相牽制,最終大家才能夠活得比較像一個人,一旦集中了過度的權力在少數人身上,就會被權力詛咒成怪物。不僅對別人不利,對他自己而言,也很可能是個悲劇。

 

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