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盧倩儀/CPTPP裡不能說的秘密:投資爭端解決機制

日前金融研訓會舉行「台灣加入CPTPP的效益與挑戰」研討會,討論台灣申請加入「跨太平洋夥伴全面進步協定」(CPTPP)。 圖/聯合報系資料照片
日前金融研訓會舉行「台灣加入CPTPP的效益與挑戰」研討會,討論台灣申請加入「跨太平洋夥伴全面進步協定」(CPTPP)。 圖/聯合報系資料照片

回想一下,你是從什麼時候開始支持CPTPP的?

就像「限量搶購」、「只有今天」等行銷手段能輕易讓消費者落入陷阱,大多數人也在尚不知CPTPP(跨太平洋夥伴全面進步協定,Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership)葫蘆裡賣的是什麼膏藥時,就已被政府、財團及主流商業媒體圈成了「CPTPP粉」。

無論是藍執政或綠執政,碰上能為頂端極少數人牟福利的國際經貿協定,「利大於弊」的說法總能幫助有權勢者獲得支持,而後果則總是財富權力更嚴重的向上集中。這一次,「弊」的規模與程度超乎想像,於是政府格外小心不去碰觸議題核心,僅圍繞著相對而言無關痛癢的小弊,引導輿論針對並非CPTPP真正重點的「關稅問題」進行熱議。

簽下去,外資企業就有凌駕地主國的大權

諾貝爾經濟學獎得主史迪格里茲多次指出,TPP(即CPTPP前身)裡最恐怖的部份,就是有關投資爭端解決的規定。關於這部分,台灣政府連一個字都未曾向國人提起。

藏在CPTPP細節裡的魔鬼——第9以及第28章有關外資與本國政府發生爭端時之解決機制──賦予跨國企業凌駕地主國國家的主權,甚至局部癱瘓地主國獨立行使行政、立法、司法權的權力。這套「投資人與地主國政府之爭端解決機制」(Investor-State Dispute Settlement mechanism,ISDS)在過去已為全球跨國財團爭取到無數踐踏地主國環境與人民健康的合法權利,因此廣受跨國財團喜愛,積極砸錢遊說各國政府,將此機制放進全球數千個多邊或雙邊投資協定中。

截至目前為止,CPTPP是跨國財團撒網撒得最遠、最全面的一次,而這回兩岸可能即將被框在同一個ISDS架構下。當兩岸的敵對關係結合了ISDS對民主法治的殺傷力、以及兩岸企業資本規模的懸殊差異等因素,兩岸同時受同一ISDS體系拘束的後果,將對台灣十分不利。

ISDS將跨國財團與地主國兩造的糾紛從法院搬到旅館會議室(因此被戲稱為 「hotel room justice」),將「公開透明的司法」改成「黑箱作業的秘密仲裁」。當必須參考判例的「法院判決」被無須參考判例的仲裁結果取代,法官就不再有用武之地,代為擔綱進行仲裁工作的,往往是與跨國財團有友好僱佣關係的企業律師。即便是過程嚴謹、需受公開檢驗的司法判決,都尚且有上訴機制,但僅考量企業利益而無須顧及公益、過程黑箱又不必擔心受公評的ISDS仲裁,卻連上訴的機制都沒有。全球各地關心社會公平正義的公民團體莫不認為,ISDS是以黑箱掩護跨國財團巧取豪奪的腐敗機制。這也是為什麼使用「Stop ISDS」或「End ISDS」等關鍵字搜尋,總能看到無數血淚斑斑的故事。

當兩岸的敵對關係結合了ISDS對民主法治的殺傷力、以及兩岸企業資本規模的懸殊差異等因素,兩岸同時受同一ISDS體系拘束的後果,將對台灣十分不利。示意圖。 圖/歐新社
當兩岸的敵對關係結合了ISDS對民主法治的殺傷力、以及兩岸企業資本規模的懸殊差異等因素,兩岸同時受同一ISDS體系拘束的後果,將對台灣十分不利。示意圖。 圖/歐新社

國際已經發生的提告案例

ISDS猶如將一根棒子交到外資手上,方便他們隨時把不聽話的地主國揍一頓。請看底下這些案例,當地主國試圖做的事情對大財團有害處,就會陷入各種看似荒謬的提告中。這些行動包括:

  1. 提高最低工資(法國公司Veolia告埃及政府提高最低薪資)
  2. 廢核(瑞典能源公司Vattenfall告德國政府廢核)
  3. 減煤(德國能源公司RWE及Uniper告荷蘭政府停止燃煤發電;瑞典Vattenfall告德國火力發電廠提高環保標準)
  4. 脫碳(加拿大能源公司Vermilion脅迫法國政府撤銷化石燃料開採禁令)
  5. 展綠——調整太陽能補助(香港太陽能公司Shift Energy告日本政府調整補助;盧森堡、荷蘭、法國、英國、德國等十家能源公司競相控告西班牙政府調整太陽能補助)
  6. 展綠——調整離岸風電補助(塞浦路斯離岸風電業者EP Wind Project告羅馬尼亞政府調整離岸風電補助)
  7. 為人民健康把關(美國菸商Phillip Morris控告烏拉圭及澳洲政府立法規定香菸須採素包裝)
  8. 管控藥價(瑞士藥廠Norvatis脅迫哥倫比亞政府停止藥價控管)
  9. 禁止破壞文化古蹟自然地景(以色列建商Aaron Frenkel/Elitech告克羅西亞政府阻其蓋豪華渡假中心暨高爾夫球場)
  10. 保護原住民對傳統領域使用權(德國-瑞士木材商Von Pezold告辛巴威政府進行土地改革)
  11. 強化國安(法國水泥公司Vicat控告埃及軍隊限制其在軍事敏感地區採礦)
  12. 禁止污染環境的礦採(加拿大礦業公司Gabriel Resources控告羅馬尼亞政府、澳洲礦業公司Kingsgate控告泰國政府以環保理由禁止其採礦)
  13. 徵稅(英國能源公司Tullow Oil控告烏干達政府開徵資本利得稅;美國石油公司Conoco Phillips告越南政府追討資本利得稅)
  14. 強化金融監管(荷蘭保險公司Achmea控告斯洛伐克政府加強金融監管)
  15. 調整匯率(阿根廷政府在經濟危機中讓貨幣貶值,招來62起外資訴訟

這些國家政府的舉動,皆被外資利用ISDS加以恐嚇、威脅、規訓、矯正過;而這裡所列的案例,僅是上千件ISDS訟案之冰山一角而已。

根據聯合國今年7月公佈的一份人權報告,各國政府在新冠疫情期間採取的特殊緊急措施,諸如口罩國家隊及封城等,都可能成為下一波外資發動ISDS攻擊的目標。一旦遭遇ISDS攻擊,「主權國家」政府有時選擇乖乖撤回政策,有時選擇摸摸鼻子支付巨額賠償,有時則私下和解。而在ISDS機制下,即便主權國家贏了,它還是輸了,因為巨額的訴訟費及行政成本依舊使納稅人成為最大輸家。

ISDS不僅讓主權國家的行政立法機構在外資腳下動彈不得,讓司法體系甚至憲法對人民的保護被五花大綁,同時人民的抗議、遊行、靜坐、公投盡皆失去意義,因為這些舉動,都改變不了ISDS簽訂後政策最終決定權被掌握在外國投資人手中的事實。這告訴台灣,進入包藏著ISDS的CPTPP後,就別再對薪資、食安(從基改作物、農藥殘留到瘦肉精)、空污、碳排、生態保育、防疫、健康、公衛……等問題抱著期待幻想了!

這些國家政府的舉動,皆被外資利用ISDS加以恐嚇、威脅、規訓、矯正過。 圖/聯合報系資料照片
這些國家政府的舉動,皆被外資利用ISDS加以恐嚇、威脅、規訓、矯正過。 圖/聯合報系資料照片

在世界各國引發爭議

ISDS本是殖民主義的延續。1950至60年代的反殖獨立運動,打亂了殖民列強所習慣的「需要資源就帶著軍隊武器進入別人家裡拿」的國際政經秩序。在嚐到遭拒的苦澀滋味後,殖民列強開始思索該如何反制南方國家的不服從運動,保護自己在這些國家的「財產」。

在曾為納粹政府主掌沒收猶太人財產業務、同時也曾生產集中營毒氣的法本公司(IG Farben)擔任要職的前德意志銀行總裁阿布斯(Hermann Josef Abs)提出「賦予外資在地主國管轄權之外對地主國政府興訟權」的構想。世界銀行於1965年所成立的「國際投資爭端解決中心」(International Centre for the Settlement of Investment Disputes,ICSID)便是參照他的構想所設立。然而一直要到冷戰結束、全球化興起、各國競相使出渾身解數吸引外資的1990年代,ISDS案件才開始有驚人成長。

已知之ISDS案件成長趨勢,1987~2020。 圖/
聯合國UNCTAD
已知之ISDS案件成長趨勢,1987~2020。 圖/ 聯合國UNCTAD

隨著ISDS案件數量爆炸性攀升,這套機制逐漸褪去了殖民主義色彩,因為不僅全球富裕國家狂告較弱的國家,富國之間也彼此互告。不變的是,得利的永遠只是頂端極少數跨國財團,倒楣的則是各地人民。

ISDS的不公不義已在國際間掀起巨大波瀾。在美國,公民團體努力揭露真相,結果是在2016美國總統競選過程中(當時CPTPP還是TPP),民主、共和兩黨共計10位總統候選人(包括希拉蕊、桑德斯、川普)競相表態反對TPP,其中希拉蕊甚至承認TPP裡的ISDS是「根本上反民主的」(fundamentally anti-democratic)。ISDS的高爭議性不僅使跨太平洋投資協定受阻,也讓歐盟與美國之間的跨大西洋投資協定(Transatlantic Trade and Investment Partnership,TTIP)喊卡,並使2016年簽訂的歐盟-加拿大貿易協定(Comprehensive Economic and Trade Agreement,CETA)中有關投資爭端的部份至今無法生效。

ISDS的爭議性如此高,台灣政府卻一個字都未曾向人民提起,靜悄悄不與國人商量,就打算將部份台灣主權讓渡給(未來可能含中資在內的)外資。政府應該要就CPTPP第9以及第28章的ISDS部分,向台灣社會做清楚透徹的說明。無論最終台灣是否接受這件事,這個決定都應該由人民在資訊公開透明的情況下做成,而非由少數政客財團悄然無聲地在人民不知情的黑箱下偷渡成功。

(※ 作者:盧倩儀,中研院歐美所副研究員。本文授權轉載自「獨立評論@天下」。)

政府應該要就CPTPP第9以及第28章的ISDS部分,向台灣社會做清楚透徹的說明。 圖/路透社
政府應該要就CPTPP第9以及第28章的ISDS部分,向台灣社會做清楚透徹的說明。 圖/路透社

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