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讓出行更順暢!借鏡倫敦交通局的跨運具整合

倫敦交通局是交通整合的典範。 圖/J.S.(CC BY-NC-ND 2.0)
倫敦交通局是交通整合的典範。 圖/J.S.(CC BY-NC-ND 2.0)

※ 本文由作者與「UTransit」臉書專頁創辦人、台灣大學土木工程研究所交通組碩士生夏明達(Máté Sebők)協作,特此鳴謝。

台北交通運輸的各種亂象,是否皆因交通事務分化管理,不同交通方式之間缺乏整合?倫敦成立「倫敦交通局」以單一政府機關廣泛管理所有交通運輸相關事宜,「TfL模式」打造出跨運具整合的都市交通。

以下幾件讓人氣餒的事,應該可說是在台北都會區的人們的共同生活經驗:

  1. 下了捷運想要轉乘公車,公車站卻並非設置於捷運站出口外,於是,必須穿越高車流量的馬路、或者甚至還得走上更長的一段路,才能抵達公車站。
  2. 在晚上10點過後,搭捷運到都會區較外圍的地區如新店、板橋、新莊等,下了捷運想要轉乘公車,捷運接駁公車的班次卻不但銳減也未與捷運班次配合,因此前一班的接駁公車可能在捷運到站的2分鐘前就已離開,下一班卻要20至30分鐘後才來,而捷運時刻表上也完全沒有附上接駁公車的時刻資訊。
  3. 在有人行道的地方,人行道上面常劃設了機車停車格、自行車道以及公共自行車租賃站,於是行人被迫隨時擔心提防行駛於人行道的機車與自行車,以免遭其催促讓道或擦撞。

以上這些亂象,是否其實皆可歸因於交通事務的分化管理,使不同交通方式之間缺乏整合?政府內部的交通分工,頗為繁雜而難以充份協調,以台北而言,捷運由捷運工程局管,公車、公共自行車與汽機車停車事務由交通局管,人行道、自行車道與道路則由工務局管。

相較於台北交通管理的紊亂,歐洲城市在二十世紀時即開始推動不同交通方式之間的整合。起先,整合的工作僅涉及公共運輸工具,如輕軌、公車與地鐵之間的整合或是郊區鐵路票價與班次的整合。其中,倫敦在2000年開始擴大整合的幅度,並在該年成立政府機關「倫敦交通局」(Transport for London,簡稱TfL),管理事務除傳統公共運輸系統之外,更納入了道路交通管理、自行車發展、水上交通等業務。

倫敦成立TfL之目的,是要以單一政府機關來廣泛地管理所有交通運輸相關事宜,而在其控制之下,各種交通工具仍可交由民間業者來營運。這種「TfL模式」(TfL model)已是歐洲乃至於世界其他城市效法的對象,台灣城市若要改善交通運輸亂象,應能從中找到值得學習之處。

當然,倫敦成立TfL決非一夜之間就成真,而是奠基於先前公共運輸長達67年的整合史。因此,在探討TfL模式前,我們需先瞭解其發展沿革。

台北捷運東門站出口(屬捷運工程局)與騎樓店家之間的人行道(屬工務局)硬是劃出了一...
台北捷運東門站出口(屬捷運工程局)與騎樓店家之間的人行道(屬工務局)硬是劃出了一條自行車道(屬交通局)。 圖/作者自攝

倫敦公共運輸的品牌化

歐洲城市最初開始嘗試整合各種交通方式,是在二十世紀前半。歐洲各主要城市於十九世紀後半到二十世紀前半這段時間快速成長,因此急需發展包括輕軌、鐵路、地鐵及公車在內的公共運輸網以滿足大量交通需求;民間企業也從中看到巨大的商機,傾力建造、營運一條又一條的公共運輸路線。

在那個年代私人汽車還非常少,因此公共運輸業者獲利日增,彼此競爭也日漸激烈,有時甚至會發生公共運輸路線平行設置的荒謬情形,也導致了交通高需求的地區運輸供給過剩、低需求地區卻又面臨運輸供給匱乏,城市的整體交通效率不彰,甚至時顯混亂。另外,不同運輸方式之間的連結與轉換,由於缺乏整合,不僅複雜,也未有妥善管理。

倫敦在1920年代與1930年代間也存在上述問題,對此,1933年,倫敦決定整合各種公共運輸工具,統一由「倫敦旅客運輸委員會」(London Passenger Transport Board,簡稱LPTB)來管理,該委員會置委員七人,其中一人為主席。在LPTB的管理下,倫敦的公共運輸工具識別,首次不分營運業者有了一致的漆色與標誌。此外,為了能夠對公共運輸進行系統性、互連性、全市性的規劃與管理,LPTB也著手整合地鐵、公車、無軌電車(trolleybus)與輕軌各自的營運計畫。

如此一來,LPTB讓倫敦各種公共運輸工具之間的關係成功地從競爭轉為互補。此外,也成功塑造出倫敦公共運輸的「性格」,讓市民與遊客可透過一致的運輸站點建築風格、車輛設計與用色來辨認倫敦的公共運輸。LPTB藉此打造出「倫敦交通」(London Transport)的新品牌。

倫敦的公車與地鐵皆有「圓形標記」(Roundel)可資辨認。 圖/chillil...
倫敦的公車與地鐵皆有「圓形標記」(Roundel)可資辨認。 圖/chillilogic.com(CC BY 2.0)

倫敦公車雖全數民營化 政府一聲令下全漆紅色

二戰後,LPTB改組為「倫敦交通執委會」(London Transport Executive,簡稱LTE),而「倫敦交通」品牌則繼續發展且名稱未改。LTE是英國中央政府「英國交通委員會」(British Transport Commission)的附屬單位。LTE的任務與職責雖與其前身LPTB相同——即營運、管理及維護倫敦的公共運輸網——但卻仍未能成功打造出一個在班次與票價方面均完全整合的運輸網。

後來,LTE又為英國交通部的附屬單位「倫敦交通委員會」(London Transport Board,簡稱LTB)取代,LTB的任務不但仍與其前身LTE相同,也繼承了「倫敦交通」品牌。LTB除擴建倫敦地鐵外,也在1966年啟動「公車再造計畫」(Bus Reshaping Plan)重整倫敦公車路網,主要措施包括:將部分公車路線的票價改為一價到底制(flat fare),同時縮短橫越全市的長程路線距離,以提升班次準時性與合理性。

遺憾的是,由於事前評估的失當,公車再造計畫並不成功,因而被迫修改。此外,從1960年代末期起乃至整個1970年代,倫敦遇上了另一項交通挑戰:私人汽車數量增加導致交通壅塞加劇。政府因而啟動「大倫敦發展計畫」(Greater London Development Plan)以求減少汽車數量。該計畫內容廣泛,包括交通(含公共運輸與道路交通)、住宅、環境等面向,雖是一個全面性的計畫,但是實際上,不同面向的管理仍由不同的政府部門來負責,例如:公共運輸與道路交通就仍舊分由兩個單位來管理,兩者必須在決策過程中彼此協調。

這樣的局面歷經1980年代與1990年代仍未有太多改變,不過,政府倒是持續對倫敦交通的管理進行改革,LTB即於此時被撤廢,倫敦的公共運輸業務則被併入相當於倫敦市政府的大倫敦理事會(Greater London Council),但不久後,又在1984年轉由新成立的「倫敦區域交通公司」(London Regional Transport,簡稱LRT)來掌管,該公司直屬英國運輸大臣(Secretary of State for Transport)。

隨後,LRT創立子公司「倫敦巴士有限公司」(London Buses Limited)來管理倫敦的公車,地鐵業務則由LRT的另一間子公司「倫敦地鐵有限公司」(London Underground Limited)來管理。後來,LRT將部分公車服務標給民間業者營運,使得公車界在LRT的監督下迎來了許多新面孔的業者,而倫敦巴士有限公司更在1989年開始轉向民營化,在1994年至1995年間,該公司分割成幾個事業單位,全數出售予民間企業。

然而,LRT仍對倫敦公車的整體性事務負有責任,包括設計、票價與班表。舉例來說,1997年,LRT就要求民間公車業者將倫敦境內營運的公車一致漆為紅色,一方面是出於其必要性(倫敦的居民與遊客,由於已對於傳統的紅色雙層公車產生認同,而常困惑於新出現的不同顏色公車能否搭乘),另一方面也出於其象徵性(LRT欲透過此舉宣示:其作為決策者的地位仍高於各業者,而業者不過是整合起來的公車網的成員罷了)。此外,由於LRT對於票價有控制權,也主導發行了能通用於地鐵、公車、碼頭區輕軌(Docklands Light Rail)與國營鐵路之間的票券。

倫敦公車雖皆為民營,但在政府的要求下一致漆為紅色。 圖/Dun.can(CC B...
倫敦公車雖皆為民營,但在政府的要求下一致漆為紅色。 圖/Dun.can(CC BY 2.0)

單一政府機關TfL 整合所有交通相關業務

儘管公車營運民營化了,倫敦仍持續進行不同運輸工具之間的整合。終於,2000年發生了「倫敦交通」品牌史上的又一次大變革,該年倫敦當局決定將所有交通相關業務整合到單一政府機關位底下——簡稱為「TfL」的倫敦交通局。

整合倫敦的交通系統,是TfL創立的初衷,而TfL是「大倫敦政府」(Greater London Authority)的一部分。大倫敦政府就是倫敦的市政府,主管交通、都市發展、經濟發展與緊急應變,TfL則是依法成立的事業體,需協助倫敦市長實現其《市長交通策略》(Mayor’s Transport Strategy),手段包括:提升地鐵與公車的服務品質、使道路車流順暢、鼓勵自行車發展、提供更佳的交通運輸資訊、加強利用泰晤士河(Thames)、改善交叉路口,以及營造更多橋樑等。

TfL係由理事會(board)來領導,該理事會由倫敦市長主持,成員亦由倫敦市長任命。目前,TfL的理事會包含市長在內共有15名成員,分別來自交通、工運、金融、社福、基建、科學等各界。理事會的所有會議皆開放公眾旁聽,同時也有線上即時直播,有利於外界對TfL加強課責。TfL在理事會之下設置局長(Commissioner)一職,局長負責領導TfL的管理團隊,並需向理事會報告。

TfL延續了其前身LRT的做法,透過與民間業者簽合約,委託民營業者營運公車以及除卻地鐵之外的所有軌道運輸(地鐵則由TfL的子公司倫敦地鐵有限公司來營運),委託合約內容明訂了關於營運、班距與設計的基本要求,以確保公共運輸系統的一統性。

TfL內部共分為三個事業單位,業務分別為:

  1. 「地面交通」(Surface Transport):公車、地上鐵(Overground)、碼頭區輕軌、道路、自行車、河川交通、有軌電車(tram)、阿聯航空空中纜車(Emirates Air Line)、維多利亞客運站(Victoria Coach Station)、復康巴士(Dial-a-Ride)、計程車、私人雇車,以及步行。
  2. 「地鐵」(Underground):地鐵,以及由TfL自營的通勤鐵路「TfL鐵路」(TfL Rail)。
  3. 「橫貫鐵路」(Crossrail):東西向跨越倫敦全境的鐵路,為TfL與英國交通部的合資事業,將從2018年起以「伊莉莎白線」(Elizabeth Line)為名開始正式營運。

在此需要重申的是,TfL為倫敦所有交通相關事務的單一主管機關,因此,TfL的職責並非只限於管理公共運輸而已。舉例來說,TfL的工作也包含制定道路改善計畫、修改交通管制法規、徵收壅塞費(congestion charge)、透過徵收排碳附加費(emission surcharge)來從交通面推動環保,以及推動低碳區(low emission zones)。此外,TfL亦致力於讓倫敦更適宜步行,如改善人行道及社區步行環境、提供可靠且簡單的行人交通資訊。另外,TfL還主管自行車發展,包括設計並建造新的自行車道、對自行車友善的交叉路口以及公共自行車系統。

若要將TfL的職責全數列出,將超過上述範圍,但從這些例子已可以看出,TfL擁有對整個都市交通系統不分公共運輸或私家車輛、綠色運具或燃油運具、慢行交通(active mobility)或動力交通(passive mobility)的全面概觀,也因此雖然TfL只是單一政府機關,卻能將所有人的交通需求納入考慮,並獨力產出全面且綜合的政策,為更上位機關(也就是大倫敦政府)減少決策負擔。

此外,所有交通決策均出自TfL之手,這也有助於避免自行車、行人、道路、公共運輸等不同交通建設,會因彼此衝突而造成的資源浪費或效率低落。也就是說,每一個交通領域的任何改變,與其他交通領域的改變都是彼此協調的。而所有交通領域皆遵循倫敦市長與TfL理事會所制定的優先順序,如此,便造就了真正環環相扣的都市交通網,其中每一個交通領域皆是相互鞏固而非敵對競爭。這種「TfL模式」能確保交通單位的策略思維與長程規劃。

建築物之間的一切,從馬路、人行道、交通號誌到公車,都由單一政府機關控制。 圖/V...
建築物之間的一切,從馬路、人行道、交通號誌到公車,都由單一政府機關控制。 圖/VarockAndRoll(CC BY-SA 2.0)

以大交通局發展跨運具整合的都市交通

從以上所述的倫敦交通整合史,我們可以看到,早在TfL創立以前,倫敦各種交通方式之間的整合就已經開始了,而TfL獨特的地方,正在於它帶來了全面且綜合的交通管理及營運。

全面且綜合的交通管理及營運,為何這麼重要?因為,城市的成功發展,需奠基於其交通系統的「跨運具整合」(intermodal integration),讓各種交通方式皆能快捷、有效率、易於使用且彼此連結良好,以便市民依據現實需求來選擇交通方式的最佳搭配。

例如,一個人每天上班的旅程可以是這樣:(1)踏出家門後,沿著人行道走至住家附近的共享汽車租賃站借車,(2)開車抵達捷運站附設的共享汽車租賃站還車,(3)換乘捷運前往目的地,(4)下了捷運後再於捷運站出口外的公共自行車租賃站借車,沿著自行車專用道騎至公司附近的公共自行車租賃站還車,(5)最後沿著人行道步行抵達公司。

由於各種交通方式之間的轉換順暢且便利,更多的通勤者便會為了逃離日復一日的塞車與找停車位噩夢,而從以往自己開車或騎機車上班的習慣轉移到這種「跨運具」的出行方式,這樣一來,不但尖峰時刻的道路壅塞得以減緩,整體而言市民生活對車輛的依賴也會降低,路上車子變少了,城市的宜居性就會提升。

然而,必須強調的是,一座城市若要讓如此複雜的交通系統成功運作,就應該考慮採納「TfL模式」,也就是讓單一政府機關來整合所有交通相關業務,否則,如果所有的交通決策仍必須倚賴不同政府機關之間,或甚至是公部門與私部門之間的討論,將會困難又耗時。

台北如果要採納「TfL模式」的話,就必須在交通運輸方面推動行政整合:將工務局的交通相關業務(人行道、自行車道,以及道路的興建與維護)連同捷運工程局一同併入交通局。整合所有交通相關業務的「大交通局」,才能使都市的交通運輸亂象獲得根本的改善。

台北可將工務局交通業務及捷運工程局併入交通局。 圖/作者自製
台北可將工務局交通業務及捷運工程局併入交通局。 圖/作者自製

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