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新竹輕軌如何永續經營?借鏡日本富山輕軌經驗

輕軌是富山市公共運輸復興的要角。 圖/取自t-mizo (CC BY 2.0...
輕軌是富山市公共運輸復興的要角。 圖/取自t-mizo (CC BY 2.0)

新竹或將成為下個輕軌城市,而財務永續性是軌道運輸建設的主要挑戰。新竹可借鏡日本的富山輕軌,採公私部門合夥讓民間業者承擔營運盈虧,並為確保穩定的搭乘人口而規劃輕軌接駁公車、提供誘因鼓勵市民移居軌道沿線以及建設新的公共空間聚集人潮。

繼高雄與新北之後,新竹將成為台灣第三個有輕軌的城市?新竹市政府提出的新竹環線輕軌計畫,2017年7月獲行政院納入前瞻軌道計畫第一期特別預算,得到了台幣1,200萬元的可行性評估規劃費。可行性評估預計在2018年完成,內容將包括路網規劃、興建型式評估、運量預測、財務分析、附屬事業規劃等。

新竹輕軌的建設目的,是希望提供穩定的運輸系統,將新竹舊城區、新竹科學園區、高鐵新竹站特定區、竹北生活圈四個區域連結起來,讓大新竹地區生活更加便利,特別是清華大學、交通大學、竹科等地的聯外交通便捷性將提高,光復路(連接新竹舊城區與清大、交大、國道一號高速公路、竹科的交通要道)長期以來的交通壅塞也可望紓解。

然而,目前在新竹市居在野地位的中國國民黨,力表反對新竹輕軌的立場,於2017年12月更在新竹市議會成立新竹市前瞻建設監督小組,獲得前總統馬英九執政時期的交通部長陳建宇及國發會主委林祖嘉發言支持,前者指出新竹輕軌恐運量不足而「債留子孫」,後者則表示新竹輕軌的營運與維修支出恐變成「錢坑」。

新竹輕軌應如何財務永續?

新竹輕軌是否將因運量不足導致虧損?營運與維修支出是否又將造成市府財政負擔?為回應上述質疑,我們可試著思考:「新竹輕軌,在成本面上,是否能設法降低成本?在收益面上,又應如何維持足夠的收益?」

先談成本面,成本可分為固定成本(即興建成本)及變動成本(即營運與維修成本):

1. 採平面型式興建最能節省固定成本

輕軌的可行性評估包括興建型式(高架、地下或平面)的評估,若從節省成本的出發點來看,採平面型式興建是成本最低的。平面輕軌或將引發「佔用部分車道導致塞車加劇」的擔憂,這種擔憂顯然忽視了輕軌的建設目的:讓一部分汽機車駕駛人改搭輕軌以減緩塞車。

2. 營運與維修可交給民間業者以讓其負擔變動成本

輕軌完工後的日常營運與維修,是變動成本,若仍由「納稅人的錢」來承擔,自然容易遭致批評。若能讓民間業者來負責輕軌完工後的營運與維修並承擔盈虧,變動成本就能脫離市府財政。

再談收益面,收益可分為業內收益(即車資收入)與業外收益:

1. 以多種方法確保運量穩定

在吸引經常性人流的地點設輕軌站(如大型購物商場),並經營接駁公車讓民眾便於在住處與輕軌站之間來往,同時增強新竹舊城區的吸引力使竹北與竹科的人潮有充分理由頻繁搭乘輕軌前來,以及設法提供誘因鼓勵新竹地區的人口逐漸移往輕軌路廊周邊聚居。

2. 從軌道周邊土地取得容積回饋

新建的輕軌勢必引發周邊地價上漲及都市更新,市府可運用「土地增值回饋」(land value capture)的機制,從受益者——也就是軌道周邊的地主與開發商——取得容積回饋,來挹注輕軌的財源。

新竹市政府準備建置大新竹輕軌路網,市長林智堅曾率隊赴日本考察輕軌。 圖/聯合報系...
新竹市政府準備建置大新竹輕軌路網,市長林智堅曾率隊赴日本考察輕軌。 圖/聯合報系資料照

借鏡富山市的「緊密都市」發展策略

關於新竹輕軌應如何永續經營的問題,日本富山市因推行「緊密都市」(compact city)發展策略而衍生出的輕軌發展經驗,或許可為我們帶來一些啟發。

富山市(Toyama City)位於日本的北陸地區,濱臨日本海,是富山縣的首府,人口約42萬人(佔全縣四成),面積則為1,240平方公里左右,可說是地廣人稀。

2000年代早期,富山市的空間趨勢是市中心空洞化、住宅向郊區擴散,交通趨勢則為越加依賴汽車(1999年佔市民出行方式比例72.2%)、公共運輸衰落(從1989年到2004年各種軌道運輸的每日使用人次減少了兩成至四成,路線公車的每日使用人次更大跌67%)。

對富山市政府而言,上述趨勢意味著城市交通系統的管理成本提高,同時也增加了溫室氣體排放。 為處理這些問題,富山市政府在2002年成立「緊密都市發展研究會」(コンパクトなまちづくり研究会),擬定了富山市的「緊密都市」發展策略。該策略的三大支柱是:

  1. 公共運輸的復興
  2. 鼓勵市民搬遷至公共運輸所經路廊
  3. 為市中心注入能量

交通部長賀陳旦(右一),在市長林智堅陪同下,視察新竹輕軌與大車站計畫。 圖/聯合...
交通部長賀陳旦(右一),在市長林智堅陪同下,視察新竹輕軌與大車站計畫。 圖/聯合報系資料照 圖/聯合報系資料照

復興公共運輸:公私部門合夥的富山輕軌

輕軌是富山市公共運輸復興的要角。富山輕軌(Toyama Light Rail)於2006年開始營運,使用的路線是原屬JR西日本的一條鐵路,全長7.6公里,設有13個車站。富山輕軌的建設獲得日本中央政府的補助款,由鐵路轉化為輕軌的工程中也整合輕軌與周遭空間,藉機美化市容。

如何確保輕軌的營運能有持續的財源?富山輕軌採取了「公私部門合夥」(public-private partnership,簡稱PPP)的開發模式,即:軌道、車站與列車由政府提供,營運則由民間業者來負責。同時,為維持輕軌的載客量,富山輕軌更兼營連結自家車站的接駁公車,班距為平日每30分一班、假日每60分一班。

富山輕軌的優點多,對老人尤具吸引力。除了營運時間長(首班車5:30發車,末班車23:30發車)、班次頻繁(晨峰每10分一班,其餘每15分一班)、票價低廉(不分里程均一價,大人200日圓、刷交通卡打八折,兒童及65歲以上老人則為100日圓,以上若為搭接駁公車換乘輕軌者則減為半價)等優點,富山輕軌的低地板車輛與無障礙車站都是對老人及行動不便者的友善設施。

富山市也致力於整合各種軌道運輸系統。富山市繼輕軌之後,又在2009年開通了市內軌道環狀線。輕軌與環狀線原本被JR的鐵路隔絕開來,但因北陸新幹線於2015年開通,JR富山站隨之高架化,輕軌與環狀線得以在JR富山站下方的地面上銜接起來。

富山輕軌於2006年開始營運,使用的路線是原屬JR西日本的一條鐵路,全長7.6公...
富山輕軌於2006年開始營運,使用的路線是原屬JR西日本的一條鐵路,全長7.6公里,設有13個車站。 圖/取自t-mizo (CC BY 2.0)

鼓勵市民聚居軌道周邊,建設公共空間吸引人潮

為從根本上確保輕軌有足夠的運量,富山市試圖透過補貼來改變人口的地理分布。如果一座城市的市民能集中居住在公共運輸所經路廊,他們對汽車的依賴自然就會降低。

富山市指定了面積約4.36平方公里的「市中心區」,再沿著公共運輸路廊指定了面積合計約30平方公里的「住宅鼓勵區」,並補貼這些區域內的新住宅開發案,鼓勵市民搬遷至這些區域。這是「公共運輸導向的都市發展」(transit-oriented development,簡稱TOD)理念的實踐。

讓市中心變得更吸引人進出,也是提高輕軌載客量的另一種方法。富山市在市中心建造了一座大型的公共廣場,廣場內有巨型螢幕與架高舞台,上方有玻璃頂蓋,無論雨天、雪季或酷暑仍可使用,藉此聚集人潮 。

富山輕軌帶來多重效益

富山市的軌道運輸路網,讓市民的出行方式脫離以往高度依賴汽車的習慣,進而帶來諸多面向的效益:

  1. 社會效益:老年人口踴躍搭乘輕軌與環狀線,其活動力與健康狀態得以增強,富山市的醫療及照護支出因此降低。
  2. 經濟效益:市中心的人口停止下滑,從2008年起恢復正成長,市中心經濟活動也更加活絡,舊產業振興、新產業勃發,就業機會與政府稅收皆增加。
  3. 環境效益:富山市的溫室氣體排放減少,如在2014年即減少了317.5噸的二氧化碳排放,相當於40.7公頃的森林所能吸收的量。

值得我們注意的是,富山市的緊密都市發展策略,是市府跨部門的全面規劃,而非單一部門(交通)的規劃;其結果,則是在環境面、社會面與經濟面皆創造了效益。

讓市中心變得更吸引人進出,也是提高輕軌載客量的另一種方法。 圖/取自t-mi...
讓市中心變得更吸引人進出,也是提高輕軌載客量的另一種方法。 圖/取自t-mizo (CC BY 2.0)

新竹輕軌的挑戰:財務永續與社會支持

蓋輕軌不難,要如何永續經營才是難題。「財務永續性」是任何軌道運輸建設皆需面對的挑戰。我們可以看到,富山輕軌採取PPP模式,由政府興建、由民間營運,更透過各種方法提高運量,如輕軌接駁公車的營運、鼓勵市民聚居軌道沿線的補貼、市中心新公共空間的創造,以確保財務的可持續性,這些措施皆值得新竹市政府借鏡。

新竹輕軌是否能採某種程度的公私部門合夥?新竹的公車路網能否配合輕軌的設站位置而重整,或者新竹輕軌的事業內容能否包括輕軌接軌公車?新竹輕軌的路線規劃,以及新竹的住商人口分布,這兩件事能否合併考量,甚至以政策誘因促使兩者逐漸邁向高度整合?新竹舊城區的站前廣場、護城河、東門城等公共空間,應如何透過硬體整備與軟體策劃來吸引更多人潮?以上這些問題,都攸關新竹輕軌的財務永續,新竹市政府不能不加以審慎思考。

財務面的永續經營之外,對於輕軌來說同等重要的,是社會面的永續經營:新竹市政府應在輕軌的規劃階段,就將輕軌可以帶來的社會、經濟與環境等多重效益,以潛在受益者——也就是全體市民——所能理解的方式(例如換算成貨幣價值)明確呈現出來,新竹輕軌才能擁有最大的社會支持。

新竹舊城區的站前廣場、護城河、東門城等公共空間,如何透過硬體整備與軟體策劃來吸引...
新竹舊城區的站前廣場、護城河、東門城等公共空間,如何透過硬體整備與軟體策劃來吸引更多人潮?這些攸關新竹輕軌的財務永續,新竹市政府不能不加以審慎思考。 圖/聯合報系資料照

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