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郭鴻儀/風場選址與漁業衝擊:待解的「離岸風電」環境課題

無論是光電或離岸風電發展,其造成社會及環境影響衝擊問題漸浮檯面。 圖/歐新社
無論是光電或離岸風電發展,其造成社會及環境影響衝擊問題漸浮檯面。 圖/歐新社

(※ 文:郭鴻儀,台灣蠻野心足生態協會專職律師)

再生能源推動在經歷國際石油危機,以及化石燃料造成的空汙及全球暖化問題下,已成為國際能源發展的重要課題。台灣將近有98%能源仰賴進口,自產率不到3%,但台灣得天獨厚的地理條件,蘊藏豐富的再生能源潛力如太陽能、地熱、水力及風力等,卻因長期依賴核能及化石能源,而未充分發展。

離岸風電發展面對的課題

2009年政府立法通過《再生能源發展條例》,2019年二次大幅修正,積極推動再生能源,並訂定2025年再生能源發電量占比應達20%的政策目標,其中又以太陽光電及離岸風電作為能源轉型主力。但無論是光電或離岸風電發展,其造成社會及環境影響衝擊問題漸浮檯面。

在光電方面,經濟部推動「環境社會檢核機制」作為回應;而離岸風電方面,2016年,經濟部先提出「離岸風電區塊開發政策」進行政策環境影響評估,並規劃依「先示範、次潛力、後區塊」三階段發展策略,逐步推動離岸風電。

離岸風電開發雖經政策及個案環評,但評估調查引用大量國外研究資料,缺乏國內海洋生態、漁業資源等基礎調查,以及開發對在地衝擊的預測評估資料。開發期間又陸續發生開發單位未遵守環評承諾,切實執行環境減輕對策。看似充分準備的離岸風電開發,實則暴露政府對於海洋生態資源研究不足。

另一方面,國外的關鍵預防減輕措施及防制技術,是不是也能同樣適用於我國的海域,發揮它應有的保育效果?在地社群以及民間團體(尤以海洋保育團體)在離岸風電開發議題,該扮演什麼樣的角色?以上種種,均為現階段離岸風電發展必須具體面對的課題。為此,本文擬拋磚引玉提出下列建議,呼籲政府在進入第三階段區塊開發前,應積極處理面對。

看似充分準備的離岸風電開發,實則暴露政府對於海洋生態資源研究不足。 圖/總統府
看似充分準備的離岸風電開發,實則暴露政府對於海洋生態資源研究不足。 圖/總統府

一、風場選址規劃

經濟部能源局對外表示第三階段區塊開發,將明列風場選址的紅線區(即禁止開發區域)。考量範圍可能包括災害潛勢、國防、飛航安全、漁業資源、海洋保育、文化資產、生態系統等相關因素,由相關主管機關提出限制開發之海洋區域,再利用疊圖方式套繪得出可供第三階段區塊開發之範圍。如風場選址在紅線區範圍,能源局即不予許可。

相關主管機關依法管理的海洋區域,如保育區、保護礁區、飛航禁止開發或高度管制區等,原本就屬於環境影響評估中各類環境敏感地區的討論範圍。經濟部能源局於業者提出開發計畫時,即先要求業者迴避敏感區位,應值得肯定。海洋委員會海洋保育署對此亦積極建置「海洋保育地理資訊平台」,建立相關圖資資訊。

然而前提是,各相關主管機關對於其依法管理之海洋空間區域,已有充分且即時的更新調查及掌握。多數爭議的發生,就在於應劃入管制區域的海域並未劃入管制範圍。此外,即使非屬紅線區,也不代表區域內不涉及上述災害、海洋保育、文化資產或生態系統等因素,在開發規劃中仍應充分調查納入考量。

二、海洋環境資訊資料庫的建立

《環境基本法》要求各級政府應建立環境資訊系統以供查詢,並應定期公開。因推動離岸風電,才意外發現政府對我國海洋環境資訊掌握不足,建議應由海洋委員會主導規劃,進行我國海域空間各種基線調查,包括物理環境如地形、洋流以及生態系統等掌握,並建立開放資料庫,供開發業者、民間團體及專家學者共享環境資訊。

三、業者落實環境資訊監測

1. 參考國外較成熟的標準,統一訂定環境監測標準

相較於歐洲國家,我國在離岸風電發展仍在起步階段,國外已有較成熟且完整的監測指引,如德國StUK4即針對鳥類、鯨豚等哺乳類、底棲生物、蝙蝠及文化景觀等制訂完整的監測指引。

經濟部能源局於2018年委託工研院進行「離岸風電開發海域生態實證計畫」,即在處裡相關監測的本土化,目前計畫已執行完畢,相關報告應即早提出。相關部會也應儘速制訂一套適合台灣環境、且系統化的統一監測標準,使我國離岸風電能儘快在海洋環境監測步上正軌。

2. 監測資訊公開透明,回饋予海洋環境資訊資料庫

統一環境監測標準,有助於相關監測資訊可被再檢視和利用,進一步回饋到海洋環境資訊資料庫,更新最新的調查和監測數據。目前,離岸風機相關環境監測資訊,業者多以商業機密為由不予公開,如能統一監測標準,摒除商業機密的因素,將環境監測資訊公開供其他業者、民間團體及專家學者使用檢視,更有助於完備海洋環境資料庫的內容以及可驗證性。

將環境監測資訊公開供其他業者、民間團體及專家學者使用檢視,更有助於完備海洋環境資料庫的內容以及可驗證性。 圖/總統府
將環境監測資訊公開供其他業者、民間團體及專家學者使用檢視,更有助於完備海洋環境資料庫的內容以及可驗證性。 圖/總統府

四、漁業發展衝擊的減緩

1. 漁業補償基準,無法一體解決漁民生計影響

由於對漁業資源調查研究不足,離岸風電開發是否必然造成在地漁業資源的損失,仍有爭議;且實際損失又因漁民採行之漁撈方式不同,而有不同的損失情形。

開發業者往往未能有效運用地方補償金,無助於解決海域開發後對在地漁民的生計影響。因此,公權力應積極引導有秩序的補償金使用及討論,避免有心人士漫天索價。建議政府與業者應將補償金成立共同基金,用於推動海洋環境治理及永續漁業轉型,並透過公正第三人監督基金使用。

2. 里海及永續漁業發展的政策思維

離岸風電產業如何與受影響之在地社群共存共榮?或可參考日本所提倡的「里海」概念。此概念強調人與海的結合,透過人為的經營管理,恢復漁業資源和生物多樣性,並可永續利用。離岸風電的補償金,可結合受影響的在地社群資源,共同推動復育海洋生物多樣性以及漁業經營轉型,共創海洋生態、永續漁業以及風電發展的三贏局面。

五、利害關係人間的互助合作

無論是離岸風電或海洋永續,在地受影響的社群與民間團體,往往扮演監督政府及業者的角色,同時也是制度前進重要的推手之一。政府如能採取合作、有效創造在地社群以及民眾參與的平台機制,透過公私協力合作,將有助於彼此在不同的環境、社會議題上,取得多贏的局面。

能源轉型雖是現階段國家刻不容緩的能源政策,卻也因離岸風電開發凸顯我國對自身海洋生態及文化的掌握不足。若持續放任離岸風場失序破壞我國的海域環境、影響海洋生態系統,反而是在追求再生能源的過程中,犧牲掉我國豐沛的海洋資源。政府應趁此時積極檢討推動海洋治理,重視海洋資源的永續經營,讓再生能源奠基環境永續,才能真正落實綠色能源的政策。

開發業者往往未能有效運用地方補償金,無助於解決海域開發後對在地漁民的生計影響。 圖/法新社
開發業者往往未能有效運用地方補償金,無助於解決海域開發後對在地漁民的生計影響。 圖/法新社

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