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吳昀慶、吳柏澍/重塑燒不毀的舊城夢:城中城大火後的都市再生省思

10月14日清晨,高雄鹽埕區城中城大樓發生火警。 圖/聯合報系資料照片
10月14日清晨,高雄鹽埕區城中城大樓發生火警。 圖/聯合報系資料照片

(文:吳昀慶、吳柏澍,台灣大學建築與城鄉研究所碩士,現均為都市計畫業界從業人員。)

上週一場無名的大火,吞噬了高雄鹽埕區「城中城大樓」哀艷的繁華之夢,也奪走了近五十人的性命。其中,不少罹難者更是屬於聯合國人類居住規劃署(UN-Habitat)中所定義的「社會脆弱族群」,這些族群包含老人、婦女及中低收入戶等,發生這樣的憾事,著實令人沉痛。

事實上,類似高雄鹽埕「城中城大樓」這樣的都市空間,在台灣各大城市並不算罕見。幾乎在每座城市的舊城區,都有幾棟充滿著火災、幽靈船與都市傳說的舊大樓。例如,桃園中壢的財神大樓台中金沙百貨(現為李方艾美酒店)、千越大樓第一廣場;彰化的喬友大樓;嘉義嘉年華大樓;台南市中國城(現河樂廣場)。

這些大樓早年大多位於過往舊市區的精華地帶,更有不少位於台鐵車站周遭,事實上交通相對便利。但隨著市區發展重心的移轉、建築物設計不良、物業管理量能不足的情形下,往往就成為治安、危險以及社會弱勢的寄居之地。本文會就類似相關都市空間的成因進行分析。

城市發展重心移轉

在台灣,有不少城市都正在經歷、或曾經歷城市發展重心轉移的課題。在私人汽機車逐漸普及以後,城市交通的模式產生了革命性的轉變,也對我國的都市形態帶來很大的衝擊。

1978年(民國67年)國道一號通車以後,台鐵營運開始虧損,台灣的城市亦正式朝向汽車導向的模式發展。狹小的舊城區街道,逐漸無法負荷車流所帶來的交通、停車衝擊,致使約莫在1990年代(民國80年代),在各個城市對於人口成長的普遍樂觀預估下,透過新訂或擴大都市計畫、搭配土地重劃等開發方法,獲得大量發展素地,被視為市政推動的功績。與此同時,各地政府機關更是帶頭從舊市區遷移至新設的重劃地區(如台中、台南),卻間接造成了舊城的沒落。

由於新闢重劃區的公共設施較為新穎,吸引城市中產階級爭相離開舊市區,在都市規劃上相當類似台灣版的「白人群飛」或者「都市蔓延」。舊市區如台中中區、台南市中西區、及本次發生憾事的高雄鹽埕區等,都受到極大影響。

建築設計不良、管理量能不足

台灣多數與「城中城大樓」類似的老舊大樓,往往是台灣經濟蓬勃起飛的年代下所建成的。誠所謂「台灣錢淹腳目」年代,在舊市區打造一棟商業大樓,是聚集人群與商機的不二法門,因此如高雄「城中城」、台南「中國城」等大樓都曾一度有繁盛的商業機能存在,也不乏電影院、美食街等空間。惟當時相關建管法規尚未完備的情形下,不少大樓為追求最大化樓地板面積、建蔽率,犧牲逃生、天井、採光等開放空間,加上不良的多次加建,都是造成這些舊大樓的使用機能,隨著都市發展重心移轉而迅速劣化的主因。

事實上,台灣一直到民國84年後,才因為當年台中市所發生的衛爾康餐廳大火事件,在強大的民意壓力下推動《消防法》、「建築技術規則」以及《公寓大廈管理條例》等法規,加強大樓的防火及逃生性能。因為法令訂得晚,現在仍有不少民國84年以前建成的大樓,除了產權複雜、建物體質不良之外,最重要也最為人詬病的就是維護管理及物業管理量能不佳。尤其審視台灣中南部地區的不動產物件,大多以獨棟透天或販厝為主,對老舊大樓較缺乏關注,致使這些空間面臨管理委員會籌組的困境,造成防災與治安的隱憂。

台灣多數與「城中城大樓」類似的老舊大樓,往往是台灣經濟蓬勃起飛的年代下所建成的。 圖/聯合報系資料照片
台灣多數與「城中城大樓」類似的老舊大樓,往往是台灣經濟蓬勃起飛的年代下所建成的。 圖/聯合報系資料照片

邁向解決之道:軟硬體政策的「再生」策略

未來各縣市政府,除了盤點、整頓舊市區的老舊大樓消防及逃生的硬體基礎設施之外,更須把心力放在物業管理、管委會健全化的機制上,避免具安全疑慮的空間產生弱勢集中化、社區標籤化的問題。在本次城中城大火以後,若干都市更新與再生策略的機制,應該被各縣市政府審慎地思考與使用:

1. 舊市區再生的著力

誠如前述,都市發展重心的移轉,容易造成舊城區的沒落與衰退。自1990年代以降,其實諸多西方都市亦面臨舊城區都市更新的嚴峻課題,因此,西方社會也從那個時候開始推展諸如新都市主義(new urbanism)、緊密城市(Compact city)、以及晚近日本學者饗庭伸提出的「折疊城市」概念,都是希望政府盡量將資源投注在舊城區的再開發、社區的培力與參與及環境整頓上。而都市更新,更不是只有一種「拆除重建」選項。

2. 多重的都市再生及更新策略手段運用

公辦都更的介入:自辦重建都市更新不易,在中南部地區執行情形不甚普遍。針對極度弱勢、產權複雜且建物有迫切危險之虞的地點,本文建議各縣市政府可立即盤點、立法,並評估運用公辦都市更新的手段,協助進行重建,由政府協同民間社工機構研擬中繼安置方案。惟公辦都市更新所需耗費之行政資源極高,必須策略性且精準地運用。

整建維護的普及:都市更新不只是拆除重建,面對都市大量老舊大樓的議題,透過「整建、維護」的普及化、輔導成立管委會、增強物業管理量能等方法,是現存台灣社會必須共同努力的方向。近年,如台南市便透過不少公共及商業建築物(如台灣文學館、林百貨、台南美術館、延平大樓)的建築修復、機構進駐或招商活化,有效地提升了舊市區的空間品質。

台南延平大樓一度可能淪為治安死角,但拜舊城復甦之賜,加上近年透過中影真善美戲院、書城,重新活化舊大樓空間。政府可思考鼓勵老舊市區投資或招商媒合之機制。 圖/取自真善美劇院官方網站、維基百科條目
台南延平大樓一度可能淪為治安死角,但拜舊城復甦之賜,加上近年透過中影真善美戲院、書城,重新活化舊大樓空間。政府可思考鼓勵老舊市區投資或招商媒合之機制。 圖/取自真善美劇院官方網站、維基百科條目

基礎設施的整備:此外,舊城區基礎設施的整備,包含道路、公園、開放空間、閒置公共設施的改造,都是能讓舊市區復甦的方法。尤其是舊市區的道路應逐步回到過往少車化、步行化策略規劃。例如新竹市車站前的步行廣場設計、大車站計畫;台中市在若干年前透過公民的倡議,將舊鐵路廊帶打造成都市地景公園、恢復城市河道品質,促進了台中中區的再生。

3. 地方政府應積極興辦「社會住宅」作為保障社會脆弱族群的空間

本次的事件,燒出了前述「社會脆弱族群」弱勢集中的居住困境。諸多地方政府考量興辦社宅的財務自償性不高,往往不願意將心力放在社宅興建的政策上。但社會住宅的效益,不能、也不該僅以財務衡量。社會住宅,不僅是協助弱勢站穩腳步的基石;亦同時是今日面對日益頻繁的天災人禍,公部門運用作為中繼、安置、提供社會庇護的重要資源,更有助於社會的穩定。

不少縣市政府認為中南部房價相對低廉,推動社宅相對消極。台南的第一棟社宅是由慈善組織整建、改造完成,速度比政府還快,各地方政府須更積極辦理。圖為台南民辦社宅/大林雙福園區。 圖/取自伊甸社會福利基金會
不少縣市政府認為中南部房價相對低廉,推動社宅相對消極。台南的第一棟社宅是由慈善組織整建、改造完成,速度比政府還快,各地方政府須更積極辦理。圖為台南民辦社宅/大林雙福園區。 圖/取自伊甸社會福利基金會

結論

最終,台灣與鄰國日本相仿,城市大多的土地、房屋皆以私有產權為主。然而,都市計畫作為具有管制色彩的空間工具,在保障私產權的同時,政府需要提升土地及房屋所有權人維護管理自身房產情形的責任與應負義務。尤其是各類老舊大樓,所有權人不應放任空間劣化,本次「城中城大樓」燒出了一個「社會脆弱族群」集中的大洞,且多數屬於租屋者。

台灣許因相對保守的文化脈絡之故,未如歐洲社會有普遍的「佔領空屋」運動,對於低度利用、欠缺管理的都市不動產,尚未能有效地促成社會改革的壓力。但對於私有建築物的管理與維護,由於涉及城市美觀及安全問題,不應總是將管理維護的責任交由政府來承擔。都市更新與再生,應以整建維護為主、重建為輔,且不應只是政府的事,更是眾人必須合作否則無法共同促成的願景。

※相關稿費捐贈本次受災專戶,願所有事件當事人皆能儘速在災後重新站起。

城中城大火事件,燒出了「社會脆弱族群」弱勢集中的居住困境。 圖/聯合報系資料照片
城中城大火事件,燒出了「社會脆弱族群」弱勢集中的居住困境。 圖/聯合報系資料照片

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