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解編未必等於拆除?屏東縣府文資解編是否符合法律要件?

被提出解編的崇仁新村通海區,原為日本時代屏東陸軍飛行第八聯隊第二期官舍群。 圖/...
被提出解編的崇仁新村通海區,原為日本時代屏東陸軍飛行第八聯隊第二期官舍群。 圖/葉慶元提供

最近有一則新聞指出,屏東縣政府文化處要將日本時代延續至今的歷史建築——崇仁新村通海區崇仁新村空翔區得勝新村——之部分建築提出解編,讓人訝異的是文化處以「解編未必等於拆除」來自圓其說。

文化資產可以任意解編嗎?解編文化資產的條件是什麼?解編文化資產該不該有公務人員被懲處、彈劾?筆者將一一分析並檢討是否有怠惰、辱職等責任。

解編文化資產的條件是什麼?

根據《文化資產保存法》(下稱《文資法》)第17條第18條規定,古蹟與歷史建築只有在滅失、減損時才會廢止文化資產身分,或是變更其類別。

根據《古蹟指定及廢止審查辦法》第7條指出,古蹟指定之廢止,應符合下列基準之一:

  1. 古蹟因故毀損,致失去原有風貌者。
  2. 因火災、水災及震災等天災致古蹟主構件滅失者。
  3. 其他喪失古蹟價值之原因者。

又根據《歷史建築紀念建築登錄廢止審查及輔助辦法》第7條指出,歷史建築、紀念建築登錄之廢止,應符合下列基準之一:

  1. 經指定為古蹟者。
  2. 建造物因毀損致失去原有風貌、主構件滅失者。
  3. 其他喪失歷史建築、紀念建築價值之原因者。

從上述辦法可見,無論是古蹟或歷史建築,原則上只有在毀損、滅失、喪失其價值,才得以申請解編。然而,崇仁新村通海區(12棟)於2017年6月3日登錄;崇仁新村空翔區(31棟)、得勝新村(17棟),則甫於2018年3月1登錄。尤其是崇仁新村及得勝新村,是由9位出席的文資委員中的8人同意全區保留的。

當時屏東縣文資所主任王文章還說,這是扣除已嚴重損壞、拆除者,怎麼崇仁新村通海區登錄不到2年,空翔區與得勝新村登錄不滿10個月,就由文化處主動提出廢止「歷史建築」的審議呢?這些歷史建築與登錄時狀況並無太大差異,顯然屏東文化處提出屋況不佳、安全疑慮等廢止理由太過牽強。

屏東新上任沒多久的文化處處長吳明榮,更將解編理由推卸說是經過「文資委員專業評估」。筆者質疑的是,當初登錄難道不也是經過「文資委員專業評估」嗎?文化處處長就是準官派文資委員,他與其他縣府官派委員在廢止文資身分的會議上,並沒有採取任何迴避措施,這是否有球員兼裁判的嫌疑?

事件發生後,中央主管機關文化部至今沒任何回應,也未聽聞有任何行政指導,而是任由地方政府恣意作為。

2016年得勝新村日式宿舍群鳥瞰照。 圖/葉慶元提供
2016年得勝新村日式宿舍群鳥瞰照。 圖/葉慶元提供

2017年被清完所有房舍以外建物等待審議的得勝新村。 圖/葉慶元提供
2017年被清完所有房舍以外建物等待審議的得勝新村。 圖/葉慶元提供

得勝新村仍保有三座倒U型防空壕。 圖/葉慶元提供
得勝新村仍保有三座倒U型防空壕。 圖/葉慶元提供

解編文化資產的下場

解編的文化資產下場是否真的如屏東文化處說的「未必等於拆除」嗎?解編文化資產是文化界大事,一般來說,文資身分應該不會隨著建築物的新舊狀況而解除。解編也象徵著管理維護不當,主管機關督導不周,因此台灣自從有文資法以來,少有文化資產解編。

大雪山製材廠是台灣少數解編的歷史建築。美式大跨距的大雪山製材廠是檜木建築,經歷921強震考驗,主建築仍屹立不搖。2002年登錄歷史建築後,卻因2006年大火導致文資價值減損,2008年遭解編,如今僅剩殘跡。

位於宜蘭蘇澳鎮漁港路36號的蘇澳區漁會舊大樓也是命運多舛,此棟建築在2003年劉守成擔任縣長期間登錄為歷史建築,但後續者疏於管理,沒有提出修復計畫及加固計畫,任其老化毀損,在開發氛圍下被解除文資身分。宜蘭文化局當初沒有公開審議流程,在地文資團體不知情,而這棟建築也在幾個月前拆除了。這個案例告訴我們,地方文化單位說「解編未必等於拆除」這一句話只說了一半,事實是「解編等於想要開發就可以馬上拆除」。

台南公園路321巷原日軍步兵第二聯隊官舍群古蹟也曾差點解編兩棟,但後來藝術家進駐發展成321巷藝術聚落,近5年來更有30多個藝術團隊陸續進駐,如今此官舍即將修復,是逃過解編的案例。

草山行館。 圖/聯合報系資料照
草山行館。 圖/聯合報系資料照

原日軍步兵第二聯隊官舍群,現321巷藝術聚落。 圖/聯合報系資料照
原日軍步兵第二聯隊官舍群,現321巷藝術聚落。 圖/聯合報系資料照

價值減損不是解編文資的必要理由

文化資產價值若減損是否就一定要走向解編呢?其實不然,通常法定文化資產具有指標性意義,法定文化資產若解編,也說明了公務人員失職,因為《憲法》第166條規定國家有保護有關歷史、文化、藝術之古蹟、古物的責任。

過去台灣有不少古蹟跟歷史建築發生火災,只要是法定文化資產,大多數縣市不會輕言解編廢止。其中蔡瑞月舞蹈社、草山行館最具代表性,因為蔡瑞月舞蹈社、草山行館都是疑似政治因素發生縱火事件,政府若輕易將文化資產解編,豈不是鼓勵開發派用縱火解決文化資產?撫台街洋樓、林本源園邸則是火災後再修復,如今外觀也是美輪美奐。因此古蹟與歷史建築的價值減損不是解編文化資產的藉口,若能藉由修復來拯救文資價值,就要去做。

國有文化資產最大的特色是,國家的公部門既是使用單位、也是管理單位。以屏東案例分析,屏東文化處就是這些文資的所屬主管機關,沒有私產爭議,應是容易解決。地方政府也可依照《歷史建築紀念建築登錄廢止審查及輔助辦法》第9條,請中央政府補助或請示相關諮詢。

對於管理不當導致古蹟及歷史建築有滅失或減損價值之虞者,《文資法》第28條可以命令使用人或管理人限期改善,屆期未改善者,主管機關得逕為管理維護、修復,並徵收代履行所需費用,或強制徵收古蹟、歷史建築或紀念建築及其所定著土地。

所以當屏東縣政府提出解編文化資產,其實就是說明公務人員失職、怠惰,以這樣情形當然要送懲戒,甚至監察院都應該主動調查彈劾,但是筆者推測屏東縣政府若以開發為導向,就不會做任何懲處。

日本時代延續至今的歷史建築崇仁新村空翔區也將部分被解編。 圖/葉慶元提供
日本時代延續至今的歷史建築崇仁新村空翔區也將部分被解編。 圖/葉慶元提供

崇仁新村通海區部分建築還保留完整的日本時代飛行第八聯隊官舍風格。 圖/葉慶元提供
崇仁新村通海區部分建築還保留完整的日本時代飛行第八聯隊官舍風格。 圖/葉慶元提供

解編文資產是公部門的失職與怠惰

「歷史建築」解編的機會比「古蹟」被解編機會大很多,主要原因是地方政府若解編古蹟,廢止程序必須報中央主管機關核定1但是歷史建築卻沒這樣規定2。若文化部怕得罪地方政府,當然就假裝沒發生就好,例如苗栗歷史建築黃春成校長故居解編理由也不符合解編要件。

筆者要提醒屏東縣政府與屏東文化處,若要將這批原先被認定為具有文化資產的歷史建築解編,就要提出文資價值為什麽滅失的理由,因為這是文資審議的要件。

要解編文化資產就要懲處失職的文化資產管理人,當然這也包含督導不周的文化處處長,因為才短短數月,文化資產價值竟然會滅失,就請潘孟安縣長依照《文資法》第106條,對相關失職人員處新臺幣30萬元以上200萬元以下罰鍰,以昭公信。

對於不願意得罪地方政府的文化部官員,筆者要說,文化部不是沒有工具可以約束地方政府,當地方的文化局、文化處主管機關已經是錯誤作為,致危害文化資產保存,文化部應該大膽以《文資法》第110條代行處理。

尤其當初全區保存的想法還是來自鄭部長提出的整體系文化保存概念,鄭部長對於地方政府任意提出文資解編能不生氣嗎?

  • 《古蹟指定及廢止審查辦法》第8條:古蹟之廢止程序,由主管機關依指定程序辦理;其為直轄市、縣(市)定者,應報中央主管機關核定。直轄市定、縣(市)定古蹟,經中央主管機關指定公告為國定古蹟者,直轄市、縣(市)主管機關應即公告廢止其原有之指定。
  • 《歷史建築紀念建築登錄廢止審查及輔助辦法》第8條:歷史建築、紀念建築之廢止程序,由主管機關依登錄程序辦理。

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