王宏恩／《民主的價碼》：有錢人有兩張票？潛伏在民主體制裡的金流

鳴人選書 07 Jun, 2021

（※ 文：王宏恩，內華達大學拉斯維加斯分校政治系助理教授。）

時報文化出版的翻譯新書《民主的價碼》，由法國經濟學家茱莉亞・卡熱透過橫跨歐美各國的數據、法規、統計分析，企圖拆解當代錢與民主的關係，並根據研究結果，大膽地提出對於民主以及政治獻金規範更好的想像。前半本的分析深入，後半本的建議充滿願景，對於研究歐洲政治、美國政治、政治獻金運作、政治獻金法規、或對民主運作有興趣的讀者來說，都十分值得一讀。

要如何把這本書放在當下的知識圖譜中呢？這可能要先從整個人類金錢與民主運作的大歷史說起。

金錢與選舉的歷史

自從人類發明民主以來，與金錢的運作就一直脫離不了關係。雅典時代擁有政治權力的人都是有足夠財產的；美國建國以後，買票與貪污都被視為是家常便飯，感恩節前正好碰到大選？那就帶著一整排火雞一家一家送；如同書中提到，兩百年前的英國議員不懂載選民去投票所、招待選民旅館住一晚何錯之有；而台灣民主化後至今仍偶爾傳出抓到選舉買票。

一個願意出錢、一個願意貢獻自己的選票，又錯在哪裡了呢？最簡單的邏輯，是認為政治人物在買票過程中所失去的，一定會在獲得權力之後討回來，而且收到錢跟最後付出代價的選民可能不同，造成了不正義，許多民主國家逐漸讓買票違法，始於英國於1883年所頒佈的腐敗與違法行為預防法。到今日大家想當然爾的覺得買票是不對的，這其實是這兩百年之內的事。

但在買票被禁止之後，民主與金錢的關係更隱晦但也變得更綿密。假如仔細分拆，民主制度下的金錢可以分成四種。第一種是政治獻金，選民或企業直接資助候選人，讓候選人有財力進行選舉。第二種是競選支出，候選人拿到錢以後，把錢用在競選之上。第三種則是選舉補助款，在選舉之後，政府依選舉狀況補助候選人在選舉過程中的花費。（第四種呢？容我先賣個關子）。

選舉補助款能幫助民主？

為什麼有選舉補助款呢？一開始選舉補助款推出的願景，是打算幫助民主的。參與民主、參與選舉本身都是極為花費時間跟心力的。假如沒有任何補助，那就變成只有有錢人有辦法參選，沒錢的人連工作養家活口都來不及了，最後選舉自然都是有錢人勝選。因此選舉補助款的初衷是要維繫民主的運作。

然而，補助款假如沒有搭配良好的政治獻金規範以及競選支出規範的話，如同書中美國血淋淋的例子，就形同具文。哈伯瑪斯在其名著《公共領域的結構轉型》一書中有提到，人們希望可以透過公共領域的互相交換意見，最後形成共識來引導政府的施政方向。然而，這個交換意見的公共領域，過去是靠沙龍、小報逐漸撐起來。

但當資本主義大行其道之後，資本主義就買下了報紙，透過廣告來扭曲了人們用來形成共識的公共領域。更進一步地，政府也會想盡辦法來侵入這個公共領域，來產出對自己更好的結果。當網路發明了之後，許多人本來希望零時差、低成本的網路可以成為人們公共領域的新希望。但隨著社群網站本身成為了媒體巨獸、極權政府透過網路反過來監督人民，所謂的公共領域反而因為網路而進一步被侵蝕。

政黨與政治人物，在民主的理想中，就是扮演著公共領域之中收集、歸納、形塑選項、培育政治人才的重要任務。形式理論（formal theory）指出，假如選民們的偏好分布不盡相同，從數學上可能也無法在多數決中找到所謂的「共識」，每一個投票結果都可能被另一種投票方式推翻，任何政治結盟也可能被換種方式的結盟瞬間瓦解，而最終造成無盡的紛亂。

但因為政治人物形成政黨之後，政黨形成了有限的選項，因此幫助人們簡單的選擇。而許多價值觀或預算上的權衡，也都先透過政黨黨內或政黨之間協調完成，因此有助於民主的穩定運作。這也是為何美國開國元勳們一開始極為厭惡政黨、但沒幾年後就紛紛組成政黨運作至今的原因。

然而，政治獻金與競選支出可能破壞了這個理想。政黨參選與運作需要大量經費，因此有錢的人在當代民主中就算無法直接買票，也可以透過政治獻金買下政黨，最後使得政黨的政策選擇開出來都是優惠有錢人，而這也是本書的重點所在。本書透過分析法國、德國、英國、美國的政治獻金實證資料，發現有錢人出的政治獻金遠大於一般人。再加上如前面提到，因為鼓勵民主運作，所以這些獻金可以減稅，這更增加了有錢人透過政治獻金買下政黨、同時又幫自己省錢。

書中很動人的描述：窮人只有一張票，但是有錢人有兩票，一張選票、一張鈔票。為什麼不直接規定政治獻金上限或競選支出上限呢？美國大法官判決，政治獻金是言論自由，因此重點在於透明化（每天都可以即時查到那些人捐助給那些美國候選人），透明化之後，剩下給選民自行判斷，你覺得某候選人被財團買了就不要投給他。

作者在書中認為，這種透明化的作法是沒有意義的，因為目前富人跟窮人在民主政體中的代表性差異已經越來越大、快要無法回頭，最後只會導致更強烈的民粹主義反撲。因此作者最後給了一些民主券以及社會代表席次的激進建議，希望可以矯正現有的不公。

選前三個月才算競選！台灣模糊的選舉金流

事實上，這些來自歐美的討論，跟台灣的經驗高度相關！台灣本來也是有競選經費上限，超過要罰款。然而，每個候選人的花費都遠超過這個上限，加上根本沒有人誠實申報，使得這個上限一點意義也沒有。甚至還有候選人當選之後，因為縣市長同時會掛名地方選委會主委，因此動用這個法規來裁罰自己，企圖塑造自己清廉的形象，例如馬英九與陳水扁擔任台北市選委會主委時皆如此。

台灣也因此在1995年就廢除了競選支出的最高限制，希望沒有限制之後，可以鼓勵候選人誠實申報。目前法規中的最高限額，只是跟選後的補助款有關，而非實質具有懲罰效力的支出上限。

從台灣的例子來說，就可以看到這本書的一些推論限制。台灣廢除了競選經費上限鼓勵人們誠實申報後，候選人真的因此有誠實申報嗎？說真的，不知道。就算進行會計查核，也只能查候選人有列的有無錯誤，沒有辦法真的去查候選人沒有列的項目。這本書中也提到，整本書的推論，都是限於有實證資料的部分，所有候選人的政治獻金、申報與支出。

而從台灣政治的日常來看，有太多政治支出沒有辦法被算進記錄內，而這邊就是我前面要說的『第四種』政治與金錢的關係。首先，依台灣選罷法的法規，選前三個月才算競選。但台灣有意角逐大位的人，哪一個不是好幾年前就開始積極曝光呢？

接著，有許多婚喪喜慶歲末聚餐園遊會的場子，都是熱心民眾搭好舞台、準備好大餐，然後特定政黨的候選人就在里長帶領下正好路過上台凍蒜。又或者，歌喉嘹亮的候選人，舉辦免費露天演唱會，供支持者一起進場搖滾。這些都不算是政治獻金、也不算是競選支出。這種第三人支出是非常難全部查完的。

第二，現任者跟挑戰者之間是不平等的。現任者不需要花費競選支出，只需要每日召開政策記者會、到處視察、剪綵，自然就有報紙版面。美國一些實證資料也顯示，挑戰者的支出效果（每花多少錢可以換得一票）是遠大於現任者的。因此，假如現在直接規定所有人都不能花錢，那結果就是現任者無限連任，因為大家可能連挑戰者是誰都沒聽過。

競選支出規範的破口

最後，從美國的例子來看，雖然書中提到超級行動委員會、提到對支出的上限規範、也很難得的提到美國的各個運作不透明的智庫，但更大的問題，在於競選經費跟言論自由不只難以切開，競選甚至只是言論的一部分。

舉例來說，假如我家財萬貫，我在競選期間買了全美廣告，我沒有說我支持特定候選人，我只說我強烈支持蓋美墨邊境的城牆！我沒競選、我沒助選、我沒捐錢，我只推動特定理念，但這理念可能會影響到不同候選人的當選機率，這當然是言論自由的保障，但這也形成了競選支出在規範上的破口。上述這些定義外的政治獻金或競選經費，形成了本書的推論限制。

但無論如何，這本書已經謹慎地分析各國法規定義下的政治獻金、競選支出以及選舉補助款，並直接戳破我們過去相信補助或獻金可以促進民主更好的理論假設，反而證明了這些自由會導致有錢人對政治的影響力再次變大。這些問題可能進一步因為金流跨國移動而受到更大的挑戰。在這些挑戰逐漸升起的時候，我們或許又會多幾個人對於作者最後的大膽制度改革感到興趣了。