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公投和罷免是民意的展現?「直接民主」的錯覺與假象

圖為台灣2018年九合一大選。 圖/法新社
圖為台灣2018年九合一大選。 圖/法新社

實務上,公民在選舉期以外要如何表達政治偏好?不少研究人員和政府都問過同樣的問題,也有一些國家採取相應措施。譬如義大利就在恆常民主這方面做了不少,包括取消公共補助政黨,並經常舉行公民投票。瑞士也經常舉行這類投票,像是最近針對廢除國家廣電執照費的公投(幸好沒有通過)。

公民投票與「罷免」

什麼是公民投票?雖然各國採取的形式不同,但一般都將公投定義為針對部分選民之提案來進行全國表決,而重點就在多少選民才算數。

義大利於1948年將公投納入憲法,稱為「廢法公投」,只能廢除某條法律或部分法條,並且須有五十萬選民連署才能舉行,也就是義大利人口的1%。此外,參與投票的選民必須超過人口半數,投票結果才有效,這往往導致提案不過關,就算得票率過半也不例外。

瑞士的公民投票稱為「全國公民投票」(votation),最早可以回溯至1874年設立的選擇性複決和1891年納入的公民創制,因此有兩種形式。第一種是國會通過某項法案後的一百日內,由五萬人以上連署要求舉行全國表決,表決通過法案才能生效。這就是選擇性複決。第二種是任何一位選民只要取得十萬人以上連署,就能提案修改憲法,也就是公民提案複決。兩種公投在瑞士都很便民,這樣說一點也不為過。

1848到2010年,瑞士共舉行了167次選擇性複決和158次公民提案複決。2003年,瑞士進一步推出了「一般公民提案複決」,只要十萬名公民連署就能要求採行或修改聯邦法案,而不侷限於修改憲法。不過,這類公投還沒辦過就在2009年遭到廢除。

法國針對公投已經討論了數十年,並經常拿瑞士當榜樣,但公投其實在法國已經推行好幾年了。什麼,你不知道?這也難怪,因為2008年修憲之後,直到2015年元旦才生效,以致到現在還沒有人以身試法。根據法律,「光是」提案連署人數夠多還不足以舉行表決,必須先有五分之一以上的國會議員提出「全國表決」動議才行。因此,這種公投稱為「共同提案公投」而非「全民公投」,並且在連署人數規定方面也不「便民」,必須超過總人口百分之十,亦即470萬人。換句話說,又是一個中看不中用的承諾。

法國針對公投已經討論了數十年。圖為2017年法國總統候選人之一的梅蘭雄,其主張允許公民自辦公投。 圖/路透社
法國針對公投已經討論了數十年。圖為2017年法國總統候選人之一的梅蘭雄,其主張允許公民自辦公投。 圖/路透社

這就是法國每到總統大選,真正全民公投的話題又會被拿出來再吵一次的原因。譬如2017年五位候選人的政見都有提到全民公投,梅蘭雄也不例外,只是他沒有說明連署人數,而勒朋則是主張至少要有五十萬人連署才能舉行全民公投。梅蘭雄還主張允許公民自辦公投,甚至創制立法,並且將「公民提案之罷免公投」列為政見核心,讓人民有機會拉下還在任期內的民意代表。

雖然「罷免公投」聽起來很激進,而且從支持者的用語看來很「民粹」(譬如「統統下台!」),不過還是得執行了才知道。在美國「罷免」機制已經有近百年的歷史,尤其在加州,當時(1911年)會推行這套機制的背後理由很有意思。儘管不少人認為目前是「新鍍金時代」,但如我們之前所見,這個說法最早是指美國二十世紀初的不平等急遽惡化,為了遏制貪瀆蔓延,經濟政治被少數大企業把持,因而設立罷免條款。當時的經濟巨獸不是谷歌或臉書,而是南方太平洋運輸公司。

美國二十世紀有過幾次罷免請願,但在2003年以前沒有一次通過連署門檻。加州設定的門檻為前次選舉總投票人數的12%,也就是將近一百萬人。不過,2003年發起的罷免州長戴維斯(Gray Davis)公投倒是成功了,距離他當選才十一個月,並由政治新人阿諾史瓦辛格(Arnold Schwarzenegger)繼任州長。

2003年9月,時任加州州長戴維斯面臨罷免公投,前副總統高爾前往加州演說支持戴維斯。 圖/法新社
2003年9月,時任加州州長戴維斯面臨罷免公投,前副總統高爾前往加州演說支持戴維斯。 圖/法新社

直接民主的錯覺與代表的假象

若罷免到現在依然罕見,至少在美國如此,更別說拉丁美洲了,那我們不免會問罷免及其他公民創制是否徒具形式,離真正的直接民主有多遙遠。換句話說,這些參與式民主到底解決了多少代表度不足的問題?會不會反而產生其他問題,尤其損害了選票的正當性?

就以廢法公投來說吧。少數人可以決定由多數人選出的民意代表所制定的法律是否該廢除,這樣做是正當的嗎?當然,答案主要取決於需要多少公民連署才能舉行公投:比起一般討論的10%門檻,義大利的1%和瑞士的0.7%實在偏低。門檻愈高,公投結果就或許愈有正當性,但門檻過高也可能讓公投變得不可行,譬如之前提到的法國就是如此。

或許有人會說,光是連署人數夠多又不一定能廢除法律,還必須得票率過半才行。但問題是許多人根本懶得出來投票,對公投表決的事項覺得事不關己。例如在瑞士,雖然常舉行公投,但投票率往往很低。就這點來說,義大利規定公投投票率必須過五成才有效力就很有意思了。直接民主必須有多數人民站出來表態支持或反對。

光是這樣就足以讓廢法公投或創制複決具有正當性嗎?絕大多數的直接民主制反對者都警告這會引發民粹,導致政治更加極化。在這點上,瑞士2009年11月舉行的「反尖塔法案」公投便值得我們深思。

其中涉及兩個主要問題。首先是當多數人投票「贊成」侵犯基本權利,例如一般公認受憲法保障不得加以歧視的宗教自由時,這樣的贊成是否具有正當性?其次則是公民於投票當下究竟想表達什麼?對議題又有多少認識?瑞士人到底是在贊成或反對禁止國內興建清真寺尖塔,還是在表決移民問題?

瑞士2009年11月舉行的「反尖塔法案」,針對贊成或反對禁止國內興建清真寺尖塔,引起爭議。圖為當時的反尖塔廣告。 圖/路透社
瑞士2009年11月舉行的「反尖塔法案」,針對贊成或反對禁止國內興建清真寺尖塔,引起爭議。圖為當時的反尖塔廣告。 圖/路透社

而公民在投票時對議題有多少認識,也絕非創制公投才有的問題,只要瞧瞧脫歐公投就知道了。英國人根本不清楚「贊成」脫歐通過後會有什麼後果,現在依然不曉得。重要的政治爭議通常需要深思熟慮,並涉及多重規劃、修正與補充,無法化約成簡單的「贊成」或「反對」。

2016年,美國加州居民除了選舉正副總統,還同時針對多項議題舉行公投。儘管媒體將焦點擺在大麻合法化上,但有不少極為專業的議題竟然也出現在公投項目中。譬如第五十二號提案為「私人醫院上繳白卡(Medi-Cal)之費用未經選民許可不得移作他用」,但比起立法代表,選民真的更有能力判斷醫院營收該如何分配,更懂得如何替窮人爭取到健保費用嗎?

因此,我們要問,公民投票支持者難道不該解決專業知能的問題?雖然我無意為技術官僚辯解,但還是認為必須考慮人民是否有能力針對某些專業議題表態。別搞錯了,問題不在大眾「到底」有沒有能力做決斷,而是他們在時間有限、無法充分掌握資訊的情況下是否有能力善盡公民的角色。每個人當然都有辦法獲得這種能力,譬如當上民意代表。

當代民主之所以採用代議制,正是由於某些領域需要專業知識,需要時間擬定草案、思考可能有的複雜副作用,並提出改進之道。

不過,就算我們找到了實踐直接民主的神奇方程式,讓所有人民具備相關知識,能在資訊充分的情況下針對特定議題投票,這就足以解決代表度不足的問題,而且是恰當的解決之道嗎?當然不是(我實在很想加上「可惜」兩字)。讓我花點篇幅解釋為何如此。

重要的政治爭議通常需要深思熟慮,並涉及多重規劃、修正與補充,無法化約成簡單的「贊成」或「反對」。圖為英國倡議支持脫歐公投的標語。 圖/美聯社
重要的政治爭議通常需要深思熟慮,並涉及多重規劃、修正與補充,無法化約成簡單的「贊成」或「反對」。圖為英國倡議支持脫歐公投的標語。 圖/美聯社

公投的公平性就像骰子灌了鉛?

假設某項公民提案達到連署門檻,可以舉行公投。接下來呢?拉票本身可能需要大筆經費,但就如第八章所說的,只要拉票或競選活動所費不貲,超過統計平均值,勝利往往歸於錢花得比較多的那一方。這代表什麼?只要反對方組織得當,願意花大錢並發動遊說,結果往往讓提案方功敗垂成。

瑞士1848至2010年舉行的各種公投當中,有44.3%的「選擇性複決」和90.5%的創制公投最後都以失敗作收。舉個(誇張的)例子,瑞士1984年曾經舉行「反對銀行濫用保密措施及濫權」公投,結果遭到73%的選民反對。光是瑞銀集團花在媒體廣告上的經費就是提案方運作經費(八十萬瑞士法郎)的十倍。

這讓我們不得不回到原點,也就是必須限制選舉支出。不這樣做,公民投票就只不過是讓「人民」誤以為自己在選舉之外也能表達意見,但骰子其實從一開始就灌了鉛。本書之前提到加州民眾2003年投票罷免了州長戴維斯,離他當選才過十一個月。這是「人民用選票說話」嗎?恰恰相反,因為發動罷免的不是普通民眾,不是對州長行徑不滿的加州居民,而是共和黨議員兼超級富商伊薩(Darrell Issa)。

為了蒐集足夠的連署人數,他至少花了兩百萬美元。這位百萬富豪這樣做出於兩個動機,都和大眾利益沒多大關聯。首先,伊薩毫不掩飾他想取代戴維斯的野心,可憐最後卻為了魔鬼終結者而含淚退出。其次,他認為公投有利於加州轉為共和黨。不過,雖然他發起的「罷州長救加州」行動以380美元的預算黑洞為主軸,但加州預算後來在阿諾史瓦辛格治下未減反增。阿諾史瓦辛格在135位候選人當中名列前茅,靠著1,340萬美元的最高支出而擊退對手。

你可能會說這些都對,但只是特例。然而,的確有人針對加州1976至2004年的公投結果受選舉支出的「因果」影響做了研究。德菲蓋雷多(John M. de Figueiredo)及其研究夥伴指出,公民提案的動員經費能大幅提高提案通過的機率。金錢再度展現了它的分量。

因此,各位不難理解我的看法。我並不認為公民請願是壞事。公民請願是直接民主的工具,可以有效地討論,但認為它能解決代表度不足的問題是錯的。只要選舉支出的問題不解決,公民提案永遠會被把持。

的確,公投讓人民更常投票表達意見,但結果早就決定了,和人民的偏好無關。說公投總算讓人民可以做出有意義的決定,這根本是一種偽善,更凸顯了人民的缺乏權力。在我看來,不少直接民主(或曰「永續」或「恆常」民主)理論家都犯了無視選舉支出的大錯。唯有先解決這個問題,才能重新連結人民,在代表度問題上取得具體進展。

2003年加州州長罷免案,阿諾史瓦辛格在135位候選人當中名列前茅,靠著1,340萬美元的最高支出而擊退對手。 圖/美聯社
2003年加州州長罷免案,阿諾史瓦辛格在135位候選人當中名列前茅,靠著1,340萬美元的最高支出而擊退對手。 圖/美聯社

※ 本文摘自《民主的價碼》,原標題為〈公民投票和提案權〉,時報出版授權刊登。


民主的價碼:一人一票,票票「等值」?
作者:茱莉亞.卡熱(Julia Cagé)
譯者:賴盈滿
出版社:時報出版
出版日期:2021/06/01

《民主的價碼》書封。 圖/時報出版提供
《民主的價碼》書封。 圖/時報出版提供

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