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為打假新聞?或為奪回監聽權?——談法務部提議修正通保法

監聽的對象有兩種,狹義指得是通訊內容,廣義則包含通信紀錄和通信使用者的身分。 圖...
監聽的對象有兩種,狹義指得是通訊內容,廣義則包含通信紀錄和通信使用者的身分。 圖/聯合報系資料照

近來假新聞的議題甚囂塵上,9月18日行政院指示由通傳會和內政部研議修法,在保障言論自由的前提下,如何對於假新聞進行管制。原本與此關係不大的法務部卻意外地出了聲,表示為了「打假」,有必要修正103年通過的《通訊保障及監察法》(下稱通保法)第11-1條調取票的制度,讓檢察官可以在未經法官同意的情況下,就調取民眾的通聯記錄。

但明眼人都知道醉翁之意不在酒,與其說是想打擊假新聞,不如說是想把過去被立法院拿走的一部分「監聽權」給取回。

法務部醉翁之意不在酒

假新聞其實不太關法務部的事。針對一般民眾,適用社會秩序維護法,由警察開罰或移送法院;針對新聞媒體,會適用廣電三法,由通傳會開罰,檢察官幾乎不會介入。理由無他,因為檢察機關案件量龐大,毒品、詐欺、酒駕等等犯罪,已佔用檢察官大部分的人力和時間,根本無力再去處理網路上瘋傳的謠言。

那麼,為什麼法務部要替檢察官取回這個監聽權力?原因不外是,法務部拿回這個權力後,除了假新聞,還可另作他用,比如用在日益猖獗的詐欺案件上。

奪回檢察官失去的「監聽權」

監聽的對象有兩種,狹義指得是通訊內容,廣義則包含通信紀錄和通信使用者的身分。

通訊內容在十多年前,已由大法官釋字第631號解釋,與憲法第12條「秘密通訊之自由」有關,所以原則上不可能由檢警擅自監聽,而必須先取得法院的「通訊監察書」。除非是已結束的通訊內容,例如最高法院最近的一則非常上訴判決中,同意檢察總長的要求,放寬到可以不用通訊監察書,但仍要符合刑事訴訟法搜索扣押的規定。1

在調取現在或未來的通訊內容,已經被大法官限定為要法官同意,法務部要爭取的是後者——通訊紀錄和通信使用者的身分。此二者在2013年以前,其實是可以由檢察官或警察直接向電信業者調取,如同其他金融交易資料、醫療病歷資料等個人資料一樣,不會因為涉及民眾的隱私權而必須要法官授權。

2013年發生的「九月政爭」(或稱馬王政爭),即檢察官監聽立法院長的醜聞後,立法院大幅修正通保法,新增「調取票」制度,若要調取通信紀錄,除了只限定在一定程度的犯罪(最重本刑三年),還必須有法官同意。法務部這次提議的修法,就是希望刪除「法官同意」這個規定,改成只要檢察官同意,就可以函調這些資料。

或許有人質疑,立法院當年要制定調取票制度,改採法官授權,就是擔心檢警會濫權進行政治偵防,甚至成為國家打擊異議團體、戕害人權的工具,法務部難道不擔心嗎?細想,法務部主要管理者都是檢察官,自然不會認為自己會濫權,大家都認為自己很理智,做的事情都是必要的。

事實上,即使在2014年通保法新增調取票前後,法務部和檢察體系可說用盡各種方法架空或廢掉這個制度。早在2013年修法當時,就不支持調取票制度入法22016年又提出修法草案,希望修回2014年的狀況3,但這等於是打臉剛通過修法的立法院,更不要說「九月政爭」的監聽受害人還在立法院當立委,更不可能過關。

2013年9月,民進黨立委柯建銘指出立法院總機確實被監聽,痛批政府濫權。 圖/聯...
2013年9月,民進黨立委柯建銘指出立法院總機確實被監聽,痛批政府濫權。 圖/聯合報系資料照

當年修法未過,法務部另起爐灶

退而求其次,法務部只好在修法以外下功夫。通訊保障及監察法第11-1條第1項,檢察官調通聯和通信使用者資料需要法官同意。不過在第2項針對警察的條款時,只有提到通聯需要檢察官及法官的同意,並未提及調通信使用者的規則。因此,可解讀為:警察可直接調通信使用者紀錄,不用檢察官或法官同意。

但台灣的刑事偵查主體是檢察官,不可能有警察權力大於檢察官的時候,法務部這樣曲解體系的解釋方法,明顯是想對人民的隱私權放水。對警察來說,還可雞毛當令箭,直接無視調取票的限制,出事時就說法務部背書,甚至到法院,還可以主張對於人民隱私權侵害不大。

基於刑事訴訟法第158-4條權衡,調取得資料不受影響,可以繼續使用,就算有法官會指責也只是少數:

如果僅憑法律無明文對司法警察官限制,就認為司法警察官可以不受審查、自主取得人民之通信使用者資料,那麼檢察官就可以藉由指揮司法警察官之職權,指揮司法警察局不受審查地取得通信使用者資料。如此一來,上述法律規定對於檢察官偵查手段之程序限制,就形同完全被架空。這樣的解釋,應該明顯是違反立法者之立法原意。4

對於破案和績效考量的檢警來說,並不會真的都依照法律去向法院聲請調取票後,才向電信業者要資料。例如,檢察總長自己在非常上訴的聲請理由就說:

目前電信公司實務操作之程序,亦係請各偵查機關以函文調取方式提供相關Hibox傳真內容,而無庸檢附法院所核發之通訊監察書或調取票。

電信業者配合得很,連通信內容(有了使用者在何時發給對方內容,還怕沒通信紀錄)都可以直接給檢警,誰管你法律怎麼修?

甚至,在這個數位匯流的時代,大家都知道所謂「通信紀錄」或「通信使用者資料」,不可能只包含室內電話或是手機通訊,網路電話、網路瀏覽、網路傳訊也包含在內。譬如,有些人用LINE通話的頻率,比傳統電話門號還多;甚至使用者網頁瀏覽紀錄,都算是通信紀錄;IP紀錄和註冊資料也涉及使用者的隱私,理當被一視同仁的保護。

法務部卻解釋說,因為調取票的適用對象只有「電信業者」保有的資料,但像是有些公司(例如LINE),並沒有申請台灣的電信執照,不算電信業者,向他們調資料,不適用調取票的規定。換句話說,法務部覺得檢警就可以自己調了,不需要法院同意5,警察在實務上也真的這樣幹了,法院最後也接受。

結語:修通保法管制假新聞,本身就是假議題

在法務部諸多放水解釋的情況下,如果假新聞未來真的涉及刑事,要檢察官出手處理的話,多數時候並不需要調取票,例如:諸多年輕人常用的社群電子布告欄《臺大批踢踢實業坊》(PTT),並不是通傳會所列管的第一類或第二類電信業者。若是上面有流言被認為是在散布假新聞,檢警函詢相關資料,也根本不須透過法院6。即使大家看起來,這些紀錄和使用者資料與隱私的相關程度,不會比起中華電信等電信業者保有的資料來得少。

法務部之所以會想修法,其實和假新聞沒有甚麼關係,反而為了檢警辦理假新聞以外的案件所需。若目前的法規繼續保留,不僅可能發生法官認為沒有核發必要,或是為了保障人民隱私而拒絕核發的情形。多一個機關同意才能調取,在個案偵辦上,可能會錯失良機及缺乏效率。此外,檢警基層案件量龐大,動輒要加班才能結案、破案,他們自然會希望爭取更大的權力,方便做事。

既然現在打假新聞的輿論正夯,以「管制假新聞」的藉口,丟出通保法修法草案,方便整體犯罪偵查,才是法務部、檢察機關更關心的事情。至於會不會像「九月政爭」時的濫權、管制假新聞會不會造成基層額外的業務負擔,等把權力拿回來之後再去思考吧。

今年3月,台北地檢署起訴前總統馬英九洩密案,台灣高等法院開庭二審。 圖/聯合報系...
今年3月,台北地檢署起訴前總統馬英九洩密案,台灣高等法院開庭二審。 圖/聯合報系資料照

  • 最高法院106年度台非字第259號刑事判決。
  • 立法院公報,第102卷,第76期,委員會紀錄,第96頁:「柯委員建銘:那你的看法如何?有什麼感想?法務部是否認為所有的版本都不行?吳陳次長鐶:我覺得研修法律案,必須審慎為之,如果真正能夠達到保障人民的權益以及維持公共利益的均衡,那麼我們贊成的。這是基本的原則,至於個別條文,就要個別去審酌是否」。
  • 行政院提案,(立法院議案關係文書,院總第1407號,政府提案第15581號)。
  • 智慧財產法院106年度刑智上易字第65號刑事判決。
  • 法務部103年度法檢字第10300162120號函:「至網際網路平臺提供者(Internet Platform Provider,IPP)、網際網路內容提供者(Internet Content Provider,ICP)、網際應用服務提供者(Application Service Provider,ASP),因非屬電信法第2條第5款所稱之電信事業,縱有產生發送方、接收方通信時間、使用長度、位址、服務型態、信箱或位置資訊等紀錄之情形,仍非屬通保法第3條之1第1項所稱之通信紀錄,調取時自無需適用通保法調取通信紀錄之相關規定」。
  • 臺灣高等法院106年度上易字第1946號刑事判決:「PTT網站回覆警方之被告帳號、登入紀錄資料,以及新世紀資通股份有限公司回覆警方之IP用戶等資料,均係由警方逕自向PTT網站、新世紀資通公司函詢提供,該等網站、公司分屬網際網路平台、網際應用服務提供者,非屬電信法規定之電信事業,其等提供之會員資料、上線紀錄等資料,均非通訊保障及監察法規定之通訊使用者資料、通信紀錄,警方調取時自無須適用通訊保障及監察法之相關規定(參見法務部103年10月17日法檢字第10300162120號書函),被告指稱警方此部分資料之調閱未依通訊保障及監察法規定,係違法調取,無證據能力云云,容有誤會」。

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