Uber條款是好事？兼談《汽車運輸業管理規則》與計程車市場

打著「共享經濟」進軍台灣計程車市場的Uber，這幾年引發的爭議從來沒少過。雖然在傳統計程車業者抗議與遊說下，交通部多次要求Uber應依照既有法令來營業，Uber卻認為這根本就和「共享經濟」的理念背道而馳，主張法令應該配合新型態的經濟行為修訂專法，雙方僵持不下。

立法院和交通部多次修改《公路法》和《汽車運輸業管理規則》（下稱「管理規則」），雖然一度以小客車租賃業的方式，要將Uber納入既有法規的體系，但在計程車業者的強力抗議下，最近又修正了管理規則，增加小客車租賃業的一些執業限制，要求每次載客至少要一小時，企圖將Uber實質排除在計程車市場外。

站在乘客的立場，自然會想問，雙方爭議的這個管理規則，到底是如何「管理」計程車市場的？為什麼要限制Uber進入市場，與傳統計程車業者競爭呢？

《汽車運輸業管理規則》怎麼管理計程車業？

傳統計程車業所屬的計程車運輸業，屬於《公路法》第34條第1項九大營業汽車運輸業，具體管制內容委由交通部制定的《汽車運輸業管理規則》處理。

管理規則有三大監管面向，第一、對駕駛人資格要求，包含「職業駕駛執照」（第91條第1項第7款）和《道路交通管理處罰條例》規定的「執業登記證」。前者希望業者要有專業知識，後者則限制有特殊前科者不能從事計程車業。

第二是對營業車輛的要求，像外型和顏色（第91條第1項第1、4款）；第三是營業方式的要求，包含「按表計費」和「在核定區域營業」（第91條第1項第2、3、8款）。

這些監管措施，尤其針對駕駛人資格，依照過往沿襲德國「藥房案」以來的大法官解釋，屬於對人民工作權的限制。即使以法律或法規命令限制，也須考量職業與不同程度的公共利益的相關性，¹不得做出無關、逾越必要性、或不符合比例原則的限制。

例如當年為保障視障者有工作，曾限制只有視障者方能從事按摩業，就遭大法官以釋字第649號解釋，認定違憲。《藥師法》限制藥師僅限一地執業的規定，亦被大法官以釋字第711號解釋，認為未設例外規定違憲。

以此檢視管理規則，姑且不論會不會出現當年《營造業管理規則》的「法律保留原則」憲法疑義，²要求要有「職業駕駛執照」是為了確保業者有基本知識，而限制特定前科者不能執業的「執業登記證」，比較有爭議。

大法官雖在釋字第584號解釋中認為大方向不違憲，但要考慮到所限制的前科罪名是否與乘客安全有實質風險。後來的釋字第749號解釋就認為，道交條例中執業人員若犯一定罪名遭一審判決或終審判決者，應吊扣、吊銷駕照的規定，對工作權的限制逾越比例原則，宣告違憲。

但其他像是車輛外觀顏色、收費標準和營業範圍等限制，其與公共利益的關係，就沒「前科紀錄」這麼明確了。

為了保護既有計程車業而存在的「管理規則」

為什麼說《汽車運輸業管理規則》不明確？首先是外觀顏色，管理規則限制要計程車應為四門以上小客車且顏色要特殊黃色，雖達到如「制服」般方便乘客叫車，但這是既有「巡迴攬客」所需，如果用手機叫車，意義不大，甚至大家都漆成黃色毫無區別性，還不利於建立品牌和商譽。

至於說黃色醒目安全、可減少肇事，但醒目顏色又不只黃色，香港計程車還有紅色（市區）、綠色（新界）和藍色（大嶼山）呢，且如果效果這麼好，為何不乾脆強制所有車輛漆成黃色？顯然這個公益沒有大到可以強迫一定要黃色。

收費標準與公共利益關係更低，價格高低本即市場競爭，若有人願以低價吸引乘客，有何不可？收費標準的存在，反而有損公共利益。當年建築師公會所訂之收費標準，就遭公平會認為有違《公平交易法》，要求改正，³計程車只因這個收費標準不是公會訂的，而是主管機關訂的，公平會才無法下手。

執業範圍的設計更荒謬，為什麼計程車只能在一個縣市營業，不能開到別的區域去載客？

連前述大法官釋字第711號解釋對於《藥師法》限於一地執業的規定，宣告違憲已久；就連最近《律師法》修正草案，都將要開放律師跨縣市執業，再也無須加入各地公會繳納高額入會費。計程車業是有何特別重要的公益需求，而得被限制只能在一地執業？

與其讓這些監管規定和公益的連結過於模糊，不如轉個角度思考，如果設計上是為了減少業者的相互競爭，保護既有從業人員的利益，是不是比較說得通？收費標準的存在，扼殺了業者提高服務品質，收取較高車資的可能；車輛樣式與外觀的單一化，妨害了業者透過差異性建立品牌的可能；執業範圍的存在，也影響到業者跨縣市執業的可能。

因為我們是乘客，是消費者，這些限制競爭的監管規定損害了消費者的權益，當然會讓我們覺得與公益關係很低，甚至有害。但若是既有從業人員，這些規定保障了該群體可以免於競爭、安心執業，更覺得很有必要，大力支持。

台灣的計程車業就在此種排外的「監管」規定保護下，運作了許多年，直到Uber出現。

Uber的經營模式，如何比既有計程車業有吸引力

起源自舊金山的Uber，自詡為資訊服務業，提供了一個媒合乘客和司機的App平台，依照Uber的「共享經濟」理念，讓閒置的一般駕駛與小客車，也能夠為乘客提供服務。在乘客用App提出需求後，伺服器會透過GPS篩選附近的Uber司機，每趟服務後，Uber App會以自己的標準計算里程、車資，讓乘客以信用卡付款，且Uber允許乘客選擇等級不同的車輛，分成平價的Uber X和較高級的Uber Black。

然而，Uber自訂費率和不限制黃色四門以上小客車的開放，被主管機關認為直接牴觸了《汽車運輸業管理規則》，且Uber一開始未要求司機須有職業駕照和執業登記，⁴也與管理規則對於駕駛的資格限制相違。

既然沒有執業登記，當然也沒有執業範圍的限制。但為什麼Uber卻能吸引到許多乘客，打擊既有計程車的市場呢？理由幾個，如同前述，這些「限制競爭」的監管規定，保護司機的作用大過於乘客的利益，乘客自然無感。

反而是Uber App給予乘客預先叫車的設計，可以節省等候時間，且App允許乘客有預先選擇司機和車輛的權利，不像傳統路邊攔車或等排班車，乘客往往是坐上去後，就算覺得司機態度很差、車內很髒，還是只能乖乖付錢，幾乎沒有客訴的可能。

且最重要的一點，Uber可以比較便宜，而且App會記錄路程和消費紀錄，允許乘客事後申訴。Uber隨即會給予乘客下次乘車的優惠，且透過減少媒合來懲處被投訴的司機，大幅減少胡亂喊價或繞路加價的可能。

甚至在司機的前科紀錄上，Uber比主管機關更嚴格，直接要求良民證且不容許大部分犯罪前科者從業，乘客更有可能選擇Uber而非傳統計程車。

來自Uber的競爭壓力，讓原本受保護而非監管的計程車業受到極大影響，既有計程車司機慣於巡迴攬客或招呼站、特定點排班。據統計，前者近七成（北部甚至超過八成），後者也有三成（有些司機二者都會，所以合計會超過100%），預先媒合的不過二成。⁵

對於司機來說，就算過往服務態度不佳、繞路喊價、車內髒亂不整潔，不用擔心下一個乘客會知道，不需要花心力改善，較為輕鬆；且計程車司機中，個人車和合作社車的比例接近五成，自己當自己老闆，乘客無法客訴。就算是剩下五成的車行車好了，乘客之後若要向車行或主管機關客訴，得先蒐證。即使客訴，車行和司機也只是靠行，往往不是勞基法上的勞方資方，沒什麼指揮監督的可能。

至於態度好、車內整潔又不是法定義務（第19條第1項），只做適法性監督的主管機關當然懶得管，司機也樂得輕鬆；而在前科紀錄上，曾有統計顯示三成七的計程車司機涉犯過刑案⁶，後來雖然因為道交條例的硬性限制逐漸降低，但仍有二成左右⁷。Uber可是直接要求合作司機應出示良民證的作法，雙方對乘客的吸引力頗有差距。

在欠缺管理規則的他律，或是管理層、客訴回饋的自律誘因下，既有計程車業和Uber在市場上的競爭，就像是游擊隊要正面和軍隊打仗一樣，潰不成軍。

為什麼「管理規則」還要保護傳統計程車業者？

既然如此，為何交通部修正管理規則的趨勢，仍然偏好傳統計程車而非Uber的經營模式呢？理由也就是前述，這個管理規則與其說是監管，不如說是保護，畢竟既有計程車司機執業人數遠遠多過Uber司機。

交通部也好、立法院也好，面對選票的壓力而百般讓步，從課稅上的營業收入實質免稅（直接認定司機每月所得不到一萬元）、免營業稅⁸、免燃料費⁹，管理規則會有偏向既有計程車業者的修正，可說毫不意外。

即使破壞了市場競爭，可能違反了憲法對於執業自由的保障，也只能說這就是民主選舉制度下的結果。

• 大法官釋字第649號解釋：「按憲法第十五條規定人民之工作權應予保障，人民從事工作並有選擇職業之自由，業經本院釋字第四○四號、第五一○號、第五八四號、第六一二號、第六三四號與第六三七號解釋在案。對職業自由之限制，因其內容之差異，在憲法上有寬嚴不同之容許標準。關於從事工作之方法、時間、地點等執行職業自由，立法者為追求一般公共利益，非不得予以適當之限制。至人民選擇職業之自由，如屬應具備之主觀條件，乃指從事特定職業之個人本身所應具備之專業能力或資格，且該等能力或資格可經由訓練培養而獲得者，例如知識、學位、體能等，立法者欲對此加以限制，須有重要公共利益存在。而人民選擇職業應具備之客觀條件，係指對從事特定職業之條件限制，非個人努力所可達成，例如行業獨占制度，則應以保護特別重要之公共利益始得為之。且不論何種情形之限制，所採之手段均須與比例原則無違。」
• 即《營造業法》的由來，內政部當年曾依照《建築法》的授權制定《營造業管理規則》，來營造業進行監管，但遭大法官釋字第394號、538號解釋認為部分規定違反法律保留原則，內政部只好請立法院通過《營造業法》，把位階拉高到法律層次，避免憲法爭議。
• 公平交易委員會（八十二）公壹字第五〇八三六號：「…（一）建築師法第三十七條授權建築師公會得於其業務章則訂定收費標準，該業務章則經內政部於民國六十二年七月九日以內政部台內地字第五四六九〇七號令核定。而「統一代收業務酬金規約」係建築師公會為確保債權及交易安全之需要於民國六十二年十二月二十七日第一屆第一次臨時會員大會決議訂定，並經台北市政府社會局於六十三年三月二十八日以北市社一字第七二三八號函核備，施行迄今已近二十年。（二）惟公平交易法已於民國八十一年二月四日施行，此一制度應於六個月內配合公平交易法精神依法予以調整，逾期不為調整者，建築師公會不得再沿用「統一代收業務酬金規約」統一代收酬金。」
• 李兆晉，〈共享經濟下人民使用自用汽車為營業行為之自由——交通法規對Uber駕駛職業選擇自由之規範〉，頁5，2017年10月，東吳大學法學院法律學系法律專業碩士班碩士論文。
• 交通部，《計程車營運狀況調查報告》，頁10，五南，2018年10月。
• 周文生、何幸芝、許世榮，〈計程車安全問題分析〉，收錄於〈94年道路交通安全與執法研討會手冊〉，頁263-278。
• 章光明、鍾志宏、陳玉書，〈計程車駕駛執業限制罪名與再犯之縱貫性研究〉，收錄於司法官學院，《刑事政策與犯罪研究論文集》，第19期，頁1-36，2016年12月。
• 加值型及非加值型營業稅法施行細則第10條第1項第3款。
• 汽車燃料使用費徵收及分配辦法第4條第1項第6款。