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公部門勞動派遣人數歸零?換湯不換藥的勞動承攬現實

2021年初,行政院宣布廢除過往保障公部門運用派遣勞工的辦法即《行政院運用勞動派遣應行注意事項》,理由是所屬機關已經不得再使用派遣勞工。示意圖。 圖/聯合報系資料照
2021年初,行政院宣布廢除過往保障公部門運用派遣勞工的辦法即《行政院運用勞動派遣應行注意事項》,理由是所屬機關已經不得再使用派遣勞工。示意圖。 圖/聯合報系資料照

台灣近年來勞權意識提升,立法院在2019年6月終於修正《勞動基準法》(下稱《勞基法》)將「勞動派遣」的概念明文入法,以提升派遣勞工的保護。然諷刺的是,公部門長久以來卻迭遭批評,是運用勞動派遣的最大要派單位,於是行政院宣示自2018年開始,預計於兩年內將「公部門運用派遣勞工的人數歸零」。兩年多過去,行政院也宣布廢除過往保障公部門運用派遣勞工的辦法即《行政院運用勞動派遣應行注意事項》,理由是所屬機關已經不得再使用派遣勞工。

然而,勞動派遣是不在了,但是機關真的有依照要求,將人力需求全數轉換為自雇人力了嗎?恐怕未必,有媒體指出,公部門在減少數千名派遣人力之際,勞務承攬的需求卻是大增,質疑這根本就是換湯不換藥之舉。行政院雖然反駁,勞務承攬需求的增加,只有少數是勞動派遣需求轉換所致,多半是工友等事務性人力出缺不補才換轉成勞務承攬,但對於公部門人力仰賴勞務承攬外包的事實,無疑形同默認。

勞動派遣哪裡不好?

勞動派遣之所以受到批評,如《勞基法》修法時的委員意見:

……要派公司有面試或指定特定勞工後,才要求勞工轉掛於派遣事業單位,規避雇主責任,造成勞雇關係之混淆,衍生諸多爭議……。

更有委員直接表示:

……實際有需求的「要派公司」為了節省成本,大量使用派遣人力,透過派遣公司找來員工,雖然有實際指揮監督權限,然因並非勞動基準法上之雇主,不需負擔派遣勞工之勞健保、不用給予公司福利、期滿契約即告終止,無庸擔負雇主責任……。

在實際上使用派遣勞工的要派單位,與勞工間無契約關係時,要派單位自然會將派遣勞工當成是免洗筷,當因剝削勞工而面臨民事或是勞動主管機關的裁罰時,以民事契約「債之相對性」的原則,將責任推給派遣單位,這一點在公部門也不例外。例如,曾有某直轄市政府所屬單位的委外廠商,遭該市勞動主管機關裁罰時,儘管抗辯自己是派遣公司,實際上指揮監督都是該直轄市政府,要罰也是罰該政府機關,該市勞動主管機關卻視若罔聞,認為要由該廠商承擔雇主責任,最後遭法院糾正的案例。法院在該案中表示:

……同屬臺北市政府轄下之被告,對臺北市政府轄下另一機關辦派遣勞務採購簽立之契約,不探究對派遣勞工提供勞務有指揮監督權之體育局違反勞基法規定,事先勸阻及事後裁罰,反指形式上雇主為即原告具指揮監督權限,並以原處分對之裁罰,亦顯有違法……。

示意圖。 圖/聯合報系資料照
示意圖。 圖/聯合報系資料照

勞動派遣與勞務承攬是抽換詞面的同義詞

勞動派遣這麼不好,那如果由公部門帶頭將勞動派遣轉為勞務承攬,會更保障勞工權益嗎?恐怕不會,勞動派遣的要派單位不對派遣勞工負擔雇主責任,無須提供派遣勞工如同公務員甚或約聘雇的福利,但使用勞務承攬外包人力需求的機關,同樣沒有這個義務,畢竟連契約的名稱都變成「承攬」,就表示機關根本不想負起什麼雇主責任。

勞動部曾頒布《派遣事業單位及承攬事業單位認定指導原則》表示,勞動派遣和勞務承攬是「兩件事」——在勞動派遣的情形,要派單位對於派遣勞工有指揮監督之權,但在勞務承攬則否,定作單位只能要求承攬勞務的廠商完成一定工作,不得直接指揮監督該廠商派駐到定作單位服務的勞工,否則無論名稱為何,仍舊是勞動派遣,更早的《政府機關(構)運用勞務承攬參考原則》甚至表示:

……應明確勞務承攬與勞動派遣之分際,不得實際指揮監督管理承攬人派駐勞工從事工作,僅得就履約成果或品質要求承攬人符合契約規範……。

前述行政函釋或許釐清了勞動派遣與勞務承攬的不同,就是要派單位或定作單位到底對於派遣或是派駐勞工「有無指揮監督權」來區分。無論派遣或是派駐,政府機關和他們都不會有直接的勞動契約關係,機關對於派駐勞工的義務,無論如何都只會比派遣勞工更低,不會比派遣勞工更多。

甚至,在行政院宣誓以後所屬公部門不使用勞動派遣時,就算派駐勞工以後出事情,公家機關也絕無可能承認自己違法使用派遣,且依照《勞基法》勞動派遣的相關規定,負起責任。反之,他們會斬釘截鐵地表示,機關和勞工之間,絕非勞動派遣。簡言之,機關保護這些勞工的方式,就是把責任推給外包廠商。

從政府採購契約範本中也可看出,無論是勞動派遣契約範本或是代表勞務承攬的勞務採購契約範本,對於「勞工權益保障」的部分可說如出一轍,前者規定在範本第9條,後者則是第8條(十六),必須和勞工簽立書面契約的義務人是廠商,要投保勞健保的義務人也是廠商,甚至姑且不論案場位於機關內部,沒有空間支配權的廠商,還得負起落實性平、性騷擾防治的義務,公部門在採購契約上的勞動派遣和勞務承攬根本是孿生兄弟,看不出明顯差異。

公部門在採購契約上的勞動派遣和勞務承攬根本是孿生兄弟,看不出明顯差異。示意圖。 圖/聯合報系資料照
公部門在採購契約上的勞動派遣和勞務承攬根本是孿生兄弟,看不出明顯差異。示意圖。 圖/聯合報系資料照

公部門有可能不使用外包人力嗎?

要求機關人力需求全部都要改成自雇,禁止外包,本來就超乎現實,如果自雇的人事成本比較多,就不可能演變出公部門爭相使用勞動派遣的現實,立法院也無須通過《中央政府機關總員額法》來管控政府可能隨之增加的公務員人數。然在國家任務日漸增加的情況下,編制內的公務人員數量實在無法應付,外包由民間執行變成常態,這個現象不是行政院宣誓兩年內派遣歸零,就能夠逆轉。

前述行政院在澄清報導所謂以勞務承攬取代勞動派遣時,自己就承認,勞務承攬的增加,部分在於工友等事務性人力的遇缺不補,但工友等人也是在機關服務,機關同樣不願簽立勞動契約,而要用勞務承攬的方式處理,這不就象徵公部門不可能不將人力外包?

事實上,從政府採購標案招標、決標紀錄中也可看出,公部門外包的人力需求,不只有工友、清潔人員等人力,連一般行政文書人員都多有外包,試問在機關內部服務的一般行政人員,有可能不用聽從案場當地機關所屬公務員的指揮監督,而要事事請示不在現場的公司總部人員嗎?甚至,這些派駐人員跟得標勞務承攬的廠商間,頂多只有「代掛勞健保」的形式契約關係,實際上還是由機關在指揮監督,這點可以從之後即使換了新的派遣公司得標勞務承攬案,現實上仍是由同樣的派駐人員在機關服務,所以採購契約範本才會這樣寫:

……廠商如僱用原派駐於機關之派駐勞工,並指派繼續在該機關提供勞務而未中斷年資者,應溯自該派駐勞工在機關提供勞務之第一日併計該派駐勞工服務之年資,計算特別休假日數,以保障其休假權益。派駐勞工依性別工作平等法申請育嬰留職停薪,並於復職後繼續派駐於同機關,除留職停薪期間外,依前揭約定併計特別休假……。

結語:派遣歸零的虛幻與現實

為何行政院還敢宣布派遣人數已經歸零?那是因為公部門使用派遣人數的統計方式,是由各該機關自己填表交來統計,如果各該機關依照行政院指示,就是主張這些外包人力不是派遣,而是勞務承攬,這時候就可以說派遣勞工人數已經歸零了。

即使勞動部表示,此二者的區分在於機關有無實際的「指揮監督權」來區分,實際上這些勞務承攬就是勞動派遣,但前述統計又不用經過勞動部一一到現場勞動檢查,不到個案遭裁罰或是法院判決時,哪個所屬機關會出來忤逆行政院,承認自己其實還是有「指揮監督權」的?

只要預算上必須控制人事成本,公部門在面對國家任務無止盡的增加時,就不得不將增加的人力外包,透過政府採購的形式交由民間廠商負責,因為公務人員的人事成本實在太高,這個現實,不是一句派遣勞工二年內歸零的口號就能解決。即使是沒了勞動派遣,其他非典型勞動關係仍然會應運而生,勞動派遣也好、自然人承攬也好,機關會不斷地尋求以更少預算來維持國家任務的方法,畢竟民眾不會願意繳更多的稅,來讓政府有預算照顧這些勞工的,所謂派遣歸零,只是個換湯不換藥的口號而已。

只要預算上必須控制人事成本,公部門在面對國家任務無止盡的增加時,就不得不將增加的人力外包,透過政府採購的形式交由民間廠商負責,因為公務人員的人事成本實在太高,這個現實,不是一句派遣勞工二年內歸零的口號就能解決。示意圖。 圖/聯合報系資料照
只要預算上必須控制人事成本,公部門在面對國家任務無止盡的增加時,就不得不將增加的人力外包,透過政府採購的形式交由民間廠商負責,因為公務人員的人事成本實在太高,這個現實,不是一句派遣勞工二年內歸零的口號就能解決。示意圖。 圖/聯合報系資料照

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