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武界壩4死悲劇:國賠與究責外,如何預防憾事再次發生?

南投縣仁愛鄉武界壩日前無預警放水,造成下游溪床的露營遊客遭沖走,釀成4死意外。 圖/聯合報系資料照
南投縣仁愛鄉武界壩日前無預警放水,造成下游溪床的露營遊客遭沖走,釀成4死意外。 圖/聯合報系資料照

歐洲文藝復興先驅但丁(Dante)以《神曲》(Divine Comedy)一作流傳後世,第一部「地獄」講述主角跟隨嚮導維吉爾(Virgil)遊覽地獄的故事,其中最有名的一句話,莫過於地獄之門上面的銘文:Lasciate ogne speranza, voi ch'intrate,意思是「入此門者棄絕希望」。

曾幾何時,台灣的戶外環境之中,也聳立著多道地獄之門。型制各異的告示牌以及法規條文,提醒戶外活動從事者風險自負的重要性,但真正讓它們成為地獄之門的,卻是受到不肖媒體煽動的民眾。比起為了國賠或究責爭吵不休,我們更應該冷靜討論如何預防下一次憾事發生。

從「先禁」到「先進」的迢迢長路

受到不合時宜的山地管制影響,過去台灣是一個「先禁國家」——政府認為人民沒有保護自己的能力,於是嚴格管制戶外活動的場域。換句話說,公家認可的場域就是具有完善設施的登山步道、海水浴場、游泳池等;其他區域則插上各式警告牌,一來善盡提醒之責,二來則是當作主管機關的免責聲明。

然而封閉並不能解決問題。溪流、海域、山地的警告牌多如牛毛,彷彿視大自然為妖魔鬼怪,但2015至2019年的水域事故卻仍節節上升,今年山難救援案件更是頻傳。這不僅說明民眾前往戶外環境的準備普遍不足,而政府認可的「安全場域」,也無助於訓練人們判斷自然環境中的風險。

2019年「山林解禁」政策上路之前,政府以安全理由封山乃是司空見慣,山友出事時只要被媒體貼上「爬黑山」的標籤,便成了過街老鼠人人喊打。最極端的聲音還包括:「違法在先的山友死了活該,國家不應該前往救援。」

但有識之士和政府高層都清楚,封閉下去只會使得台灣人民失去冒險精神,也無法透過戶外活動產生對土地的情感連結,成為凡事唯政府是問的溫室花朵(昔張景森政委稱此為「媽寶」)。因此,我們見證了中央政府承認過往錯誤,以開放取代封閉,送黑山步下歷史的舞台。

然而我們也應有心理準備,如同採取開放態度的先進國家一般,認知到事故必定會年年上演,成為常態化的存在。有鑑於此,我們更應促進戶外教育和體制面的改進,例如舉辦更多向下紮根的學生教育營、建立更健全的保險制度和商業管理體制等,不能再走封山封海的回頭路。

警告牌除了善盡提醒之責,也常被用來當作主管機關的免責聲明。圖為大觀電廠下游警告牌。 圖/台電提供
警告牌除了善盡提醒之責,也常被用來當作主管機關的免責聲明。圖為大觀電廠下游警告牌。 圖/台電提供

以史為鑑:1982年美國勞恩湖水壩崩塌事件

山林解禁政策其中一環,即是修正《國家賠償法》,落實戶外活動從事者風險自負的觀念。因此,有人認為無視告示的民眾有錯在先,不只沒有索求國賠的權利,更應該向自己遭難的家人和搜救人員懺悔。然而回到責任層面來看,我們不能忽視武界壩事件的關鍵因素:造成傷亡的洪水並非自然產生,而是來自水壩——台電的人造設施。

1982年7月15日凌晨約5點到6點之間,位於洛磯山國家公園(Rocky Mountain National Park)的勞恩湖水壩(Lawn Lake Dam)突然崩塌,瞬間釋放大量洪水,並於下游處摧毀了凱斯凱德水庫(Cascade Reservoir),再產生第二波規模足以侵襲鄰近城鎮的洪水。直到更下游處的奧林帕斯水壩(Olympus Dam),洪患才終於停下,過程中造成三名露營客死亡,以及約3,100萬美元的財物損失。

只要是水庫的下游,法令規範沿岸皆必須有安全警示。但由於發生時間在凌晨,加上水量過大和預警不確實,一位露營客連人帶帳篷被沖走不幸遇難,另外兩位則是收到警示後執意回去撿拾露營裝備,而遭到洪流沖走身亡。

控告政府的行動在洪水隔天立刻開始,從疏於檢查、缺乏檢查、未妥善歸類水壩、未預警當地居民皆有立案。三位罹難的露營者中,只有一位的家屬提出控訴,最後獲得了48萬美金的國賠。聯邦法官的理由如下:

  • 園方管理員誤認從上流來的洪水會在一個公園中停下,因此疏於預警。
  • 園方管理員並未警告佛恩河(Fall River)邊全數的露營客,警告的內容也未具有急迫性。
  • 因為是收費露營區,國家公園即有責任「為緊急狀況設計有條理的程序」。

此外,判決書也寫道:「因為此類情況不允許充足的反應時間,事先準備好應變計畫是為必須。優先順序應在緊急情況發生前先行建立…從事後觀之,只要先為緊急情況備妥有條理的園區警示和撤離程序,應可以避免發生這類基本失誤」。最後,60%責任在國家公園,40%在露營者,因為他收到警告後卻執意返回洪水區。

回觀武界壩的案例,訴訟的焦點應該會擺在主管機關是否有按照程序作業、是否有緊急應變計畫,以及露營者自身應注意而未注意的責任。可以合理假設,由於武界壩溪邊是未規劃的露營地點,責任歸屬上會較為不利於求償,但台電對於缺乏預警也是難辭其咎。

武界壩6號排洪閘門(左1)發生異常,疑自動開啟而放水,沖走下游的露營遊客。 圖/聯合報系資料照
武界壩6號排洪閘門(左1)發生異常,疑自動開啟而放水,沖走下游的露營遊客。 圖/聯合報系資料照

教育之門,不是地獄之門

美國不是只有一座勞恩湖水壩,台灣也不是只有一座武界壩。在災難發生後,除了搜救與撤離任務,科羅拉多州政府迅速檢查了同地區的其他水壩,並於接下來的八年內,除役了其中四座。不只水壩的檢查周期、風險歸類、安全設計、警示系統、撤離機制皆有改善,政府更組織了一批專家學者研究地形學和災變後的生態變化。

我們應該牢記,最重要的目標始終是「預防下一次災難」。比起責罵已家破人亡的民眾,或是一味怪罪政府管理失措,不如將目光放長遠一些,監督台電和政府負起水壩總體檢的責任,確保無預警放水不會再度發生。

同時,我們也要瞭解台灣四面環海、溪流眾多,就算通通劃設為禁區,仍然會有許多人因生計或休閒娛樂的需要進入其中,且管理單位也沒有足夠資源全盤監控與執法。既然禁令與罰則不切實際,我們不如保持開放態度並加強宣導教育,呼籲媒體發揮多些宣導功能,少些興風作浪之外,也要提醒身邊的親友行必有方,瞭解禁區其來有自,切勿緊鄰溪流紮營。

但願我們未來看待戶外活動時,會是機會之門與教育之門,而不是一旦通過就必須棄絕希望的地獄之門。

具有近百年歷史的南投縣仁愛鄉武界壩。 圖/經濟部提供
具有近百年歷史的南投縣仁愛鄉武界壩。 圖/經濟部提供

參考資料

  1. E. Baker, M., & McCormick, B. (2012, July). 30th Anniversary of the Lawn Lake Dam Failure: A Look Back at the State and Federal Response.
  2. Park Service Must Pay $480,000 To Dead Camper’s Family. (1985, February 22). AP NEWS.

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