武界壩4死悲劇：國賠與究責外，如何預防憾事再次發生？

城市山人 16 Sep, 2020

南投縣仁愛鄉武界壩日前無預警放水，造成下游溪床的露營遊客遭沖走，釀成4死意外。圖／聯合報系資料照

歐洲文藝復興先驅但丁（Dante）以《神曲》（Divine Comedy）一作流傳後世，第一部「地獄」講述主角跟隨嚮導維吉爾（Virgil）遊覽地獄的故事，其中最有名的一句話，莫過於地獄之門上面的銘文：Lasciate ogne speranza, voi ch'intrate，意思是「入此門者棄絕希望」。

曾幾何時，台灣的戶外環境之中，也聳立著多道地獄之門。型制各異的告示牌以及法規條文，提醒戶外活動從事者風險自負的重要性，但真正讓它們成為地獄之門的，卻是受到不肖媒體煽動的民眾。比起為了國賠或究責爭吵不休，我們更應該冷靜討論如何預防下一次憾事發生。

從「先禁」到「先進」的迢迢長路

受到不合時宜的山地管制影響，過去台灣是一個「先禁國家」——政府認為人民沒有保護自己的能力，於是嚴格管制戶外活動的場域。換句話說，公家認可的場域就是具有完善設施的登山步道、海水浴場、游泳池等；其他區域則插上各式警告牌，一來善盡提醒之責，二來則是當作主管機關的免責聲明。

然而封閉並不能解決問題。溪流、海域、山地的警告牌多如牛毛，彷彿視大自然為妖魔鬼怪，但2015至2019年的水域事故卻仍節節上升，今年山難救援案件更是頻傳。這不僅說明民眾前往戶外環境的準備普遍不足，而政府認可的「安全場域」，也無助於訓練人們判斷自然環境中的風險。

2019年「山林解禁」政策上路之前，政府以安全理由封山乃是司空見慣，山友出事時只要被媒體貼上「爬黑山」的標籤，便成了過街老鼠人人喊打。最極端的聲音還包括：「違法在先的山友死了活該，國家不應該前往救援。」

但有識之士和政府高層都清楚，封閉下去只會使得台灣人民失去冒險精神，也無法透過戶外活動產生對土地的情感連結，成為凡事唯政府是問的溫室花朵（昔張景森政委稱此為「媽寶」）。因此，我們見證了中央政府承認過往錯誤，以開放取代封閉，送黑山步下歷史的舞台。

然而我們也應有心理準備，如同採取開放態度的先進國家一般，認知到事故必定會年年上演，成為常態化的存在。有鑑於此，我們更應促進戶外教育和體制面的改進，例如舉辦更多向下紮根的學生教育營、建立更健全的保險制度和商業管理體制等，不能再走封山封海的回頭路。

警告牌除了善盡提醒之責，也常被用來當作主管機關的免責聲明。圖為大觀電廠下游警告牌。圖／台電提供

以史為鑑：1982年美國勞恩湖水壩崩塌事件

山林解禁政策其中一環，即是修正《國家賠償法》，落實戶外活動從事者風險自負的觀念。因此，有人認為無視告示的民眾有錯在先，不只沒有索求國賠的權利，更應該向自己遭難的家人和搜救人員懺悔。然而回到責任層面來看，我們不能忽視武界壩事件的關鍵因素：造成傷亡的洪水並非自然產生，而是來自水壩——台電的人造設施。

1982年7月15日凌晨約5點到6點之間，位於洛磯山國家公園（Rocky Mountain National Park）的勞恩湖水壩（Lawn Lake Dam）突然崩塌，瞬間釋放大量洪水，並於下游處摧毀了凱斯凱德水庫（Cascade Reservoir），再產生第二波規模足以侵襲鄰近城鎮的洪水。直到更下游處的奧林帕斯水壩（Olympus Dam），洪患才終於停下，過程中造成三名露營客死亡，以及約3,100萬美元的財物損失。

只要是水庫的下游，法令規範沿岸皆必須有安全警示。但由於發生時間在凌晨，加上水量過大和預警不確實，一位露營客連人帶帳篷被沖走不幸遇難，另外兩位則是收到警示後執意回去撿拾露營裝備，而遭到洪流沖走身亡。

控告政府的行動在洪水隔天立刻開始，從疏於檢查、缺乏檢查、未妥善歸類水壩、未預警當地居民皆有立案。三位罹難的露營者中，只有一位的家屬提出控訴，最後獲得了48萬美金的國賠。聯邦法官的理由如下：

園方管理員誤認從上流來的洪水會在一個公園中停下，因此疏於預警。
園方管理員並未警告佛恩河（Fall River）邊全數的露營客，警告的內容也未具有急迫性。
因為是收費露營區，國家公園即有責任「為緊急狀況設計有條理的程序」。

此外，判決書也寫道：「因為此類情況不允許充足的反應時間，事先準備好應變計畫是為必須。優先順序應在緊急情況發生前先行建立…從事後觀之，只要先為緊急情況備妥有條理的園區警示和撤離程序，應可以避免發生這類基本失誤」。最後，60%責任在國家公園，40%在露營者，因為他收到警告後卻執意返回洪水區。

回觀武界壩的案例，訴訟的焦點應該會擺在主管機關是否有按照程序作業、是否有緊急應變計畫，以及露營者自身應注意而未注意的責任。可以合理假設，由於武界壩溪邊是未規劃的露營地點，責任歸屬上會較為不利於求償，但台電對於缺乏預警也是難辭其咎。

武界壩6號排洪閘門（左1）發生異常，疑自動開啟而放水，沖走下游的露營遊客。圖／聯合報系資料照

教育之門，不是地獄之門

美國不是只有一座勞恩湖水壩，台灣也不是只有一座武界壩。在災難發生後，除了搜救與撤離任務，科羅拉多州政府迅速檢查了同地區的其他水壩，並於接下來的八年內，除役了其中四座。不只水壩的檢查周期、風險歸類、安全設計、警示系統、撤離機制皆有改善，政府更組織了一批專家學者研究地形學和災變後的生態變化。

我們應該牢記，最重要的目標始終是「預防下一次災難」。比起責罵已家破人亡的民眾，或是一味怪罪政府管理失措，不如將目光放長遠一些，監督台電和政府負起水壩總體檢的責任，確保無預警放水不會再度發生。

同時，我們也要瞭解台灣四面環海、溪流眾多，就算通通劃設為禁區，仍然會有許多人因生計或休閒娛樂的需要進入其中，且管理單位也沒有足夠資源全盤監控與執法。既然禁令與罰則不切實際，我們不如保持開放態度並加強宣導教育，呼籲媒體發揮多些宣導功能，少些興風作浪之外，也要提醒身邊的親友行必有方，瞭解禁區其來有自，切勿緊鄰溪流紮營。

但願我們未來看待戶外活動時，會是機會之門與教育之門，而不是一旦通過就必須棄絕希望的地獄之門。